美國新任總統唐納德?特朗普就任前曾放言要對中國進口商品征收45%的高關稅，并將中國列為匯率操縱國，這讓外界對可能爆發的中美貿易戰的關注度急劇升溫。那么，在國際投資領域，中美雙邊投資協定（BIT）談判又將何去何從？

特朗普上任伊始即宣布退出TPP（跨太平洋伙伴關系協定）并重談NAFTA（北美自由貿易協定），還稱將通過雙邊談判的形式來更好地維護國家利益并服務于“美國再次偉大”的目標，即促進經濟增長、創造就業機會和維護國家安全。這是典型的美國保守派的價值主張。相較于奧巴馬方面的實質性戰略轉向，特朗普將經濟協定談判的重心從多邊轉移至雙邊，在給雙邊談判帶來更多動力的同時，也將帶來更多期待和壓力。

截止目前，中美兩國已在2016年底于華盛頓完成第31輪磋商，并交換第3次負面清單改進出價，形勢焦灼。美方不僅在代表市場開放度的負面清單領域頗有怨言，其國內還有聲音認為，在BIT談判過程中，美國不應再將如今實力強大的中國繼續作為發展中國家看待而過多妥協，反而需要借助BIT談判，促進中國服務業市場開放并降低投資準入門檻；同時推進“競爭中立”規則，以限制中國國有企業憑借國家補貼和政策扶持而在國際市場上擁有的優勢。

與此同時，美方也十分看重對規則主導權的維護。正如特朗普方面并非完全反對國際貿易而是寄望于重新建立所謂符合美國利益的公平貿易規則，美方在國際投資領域的邏輯也是如此。國際制度是國家權力的附屬現象，因而美國此前力推2012 BIT談判模板，在很大程度上也是旨在維護自身提供治理規則作為公共品的既有壟斷優勢，進而通過主導議題設置和標準構建，來為中國增設門檻。這尤其表現在中美BIT談判中美方極力強調“外資準入前國民待遇+負面清單”模式以及知識產權保護、環境和勞工標準等美式規則方面。

理論上，外資流入（FDI）可能帶來促進經濟增長和創造就業機會的結果，符合特朗普任上目標。外資流入對東道國就業的影響包括“直接效應”，即FDI企業通過新建項目等創造新的就業機會，以及主要與FDI企業貿易活動有關的“間接效應”，例如進口活動可能使部分本土企業產品被替代，從而導致市場需求減少而企業裁員，出口活動則可能帶動相關產業發展使得業內企業增加雇員。

近年來中企對美投資持續增長，潛力巨大。中國商務部統計數據顯示，2015年中國對外投資實現歷史突破，流量首次位列全球第二位，并首次超過同期外資流入水平從而實現雙向直接投資項下的資本凈輸出。同年，中國企業對美投資亦再創新高，同比增長5.7%至80.3億美元，且境外企業雇傭美國當地員工8萬多人。特朗普所看重的制造業以40.1億美元高居榜首，同比增長122.2%，占2015年中企對美投資全部流量的49.9%。此外，美國還是中企對外并購的第一大目標國，僅2015年中國企業對美實施并購案就達到97個，上海復星國際、安邦保險、萬達集團、海航集團等發起的并購項目均在其中。

但是，中國對美投資相對規模仍然有限且易受東道國政策影響。從占比看，2015年中國對美直接投資流量和存量分別僅占中國全部對外投資的5.5%和3.7%，與兩國經濟地位甚不匹配。并且，中國企業屢屢遭遇來自美國外資“安全審查”的困擾。美國對外資的審查主要包括三個部分，一是美國外資投資委員會（CFIUS）依據美國規制外資跨國并購、保護國家 安全的基本法《?？松?弗羅里奧法案》（1988年）進行審查；二是美國國防部與國土安全部分別依據“國家工業安全項目”與“關鍵行業”條款對外資進行審查；三是成立美國戰略物資保護委員會以約束其他類型的投資交易，該機構至少每兩年一次，就涉及國家安全的關鍵物資進行評估并向國會報告。

在美國三位一體的外資審查體系中，CFIUS屬于跨部委機構，其審查范圍通常包括評估相關投資行為是否會影響到美國國防工業、相關科技與資源、通訊與交通等基礎設施以及國土安全等。其中，“外國政府直接或間接控制美國的某一公司或產業”這一審查情形通常被視為特別針對外國具有政府背景的企業發起的對美并購案。CFIUS最新報告顯示，2012-2014年，CFIUS就中國企業對美投資展開的并購審查案達到68項，約占同期CFIUS對全球企業對美投資發起的審查案的五分之一。33項位于制造業，其余主要位于采礦、建筑、金融、信息等行業。僅2014年中國企業遭遇的CFIUS審查案就高達24起，位列國別排行榜首位。這與中國對美投資的較小規模形成鮮明對比。

從歷史趨勢看，美方還會繼續堅持以“國家安全”為審查為核心的外資監管體系。通過對美國歷任行政當局的外資政策梳理，可以看到，美國經歷了二戰結束以來的“投資自由化”到上世紀70年代末80年代初卡特方面的“中立立場”，再到里根方面以來開放市場與外資監管并重的轉變歷程。

美國外資監管框架的建立與完善是個案推動與外部環境雙重作用的結果，外資審查的核心條款《?？松?弗羅里奧法案》及此后對其加以拓展完善而形成的《外國投資與國家安全法》（2007年）與美國先后經歷的日本投資潮和新興經濟體投資潮密切相關。2008年金融危機爆發后，美國對利益相關體的外資流入展開更為嚴格的監管。如今，延續外資監管勢頭并重視外資的社會經濟效益，也同樣符合特朗普對國家利益的維護。

如此看來，特朗普方面對待中美BIT談判的心態應當是頗為復雜的。一方面，中美BIT談判是兩國就雙邊投資問題進行溝通的重要渠道，也是大幅推進雙邊投資自由化和便利化水平，吸引更多中國企業投資美國市場，進而在中國對外投資急速增長期內分享更多成果的有效途徑。另一方面，特朗普方面也會對締結一項能夠顯著增強中國投資權力的協定心存顧慮，因而可能會更加強調平等互惠和對等開放，在推進負面清單和涉及國有企業的“競爭中立”規則時更為強勢。

然而，特朗普方面也必須考慮到國際社會和中國的選擇。美國自里根執政以來，除克林頓外的國家首腦均在任期內發布了積極友好的外資政策聲明，在加強外資監管的同時向國際社會釋放積極信號。即使是沒有發表外資政策聲明的克林頓方面，其在任期內聯合OECD（經濟合作與發展組織）國家試圖建立的外資監管框架也包含了消除資本自由流通的障礙性因素等促進外資流動的措施。特朗普對“美國優先”的過度堅持及保護主義策略，在強化外界對新一屆美國行政當局立場和底線認知的同時，也會使得美國陷入被動處境。

作為全球最大發達國家和最大發展中國家之間在國際投資領域的重要雙邊制度安排，中美BIT談判無疑有著強烈的信號釋放作用。換句話說，無條件的“美國優先”不僅會影響中美BIT的談判進度，還會影響其他國家是否以及如何與美國進行談判的戰略選擇。特朗普上任前后以及最終宣布退出TPP時各國的反應可對此進行印證。迄今為止，眾多國家開始轉向中國以尋求與亞太市場更加深入的聯結。加拿大等國家開啟與中國的雙邊經貿談判之旅，其他數個TPP成員國表態愿意考慮加入或加速RCEP（區域全面經濟伙伴關系）談判，以期早日達成協定。

站在中國的立場，中國如今在國際經濟協定談判中存在更多選項，自然在中美BIT談判中也擁有更多底氣。

從時間軸看，中國經濟權力的對外塑造，正在從“世界治理中國”到“中國治理世界”轉變，從早期強調發展中國家身份和國內發展，到如今強調公共品供給能力和包容性發展轉變，因而在協定談判和規則構建方面也會更加主動。一方面是在接軌代表未來發展趨勢的國際新規則方面顯示談判誠意，如在中美BIT談判中承諾引入負面清單模式，并在多個地方省市設置試驗區，進行改革探索；另一方面，則是積極推出規則和設定標準，這從G20（二十國集團）杭州峰會發布全球首個投資指導原則可見一斑。具體到中美BIT談判，中國應將此作為重新定義中美在投資領域利益和共識的契機，并借此明確中國在雙邊和國際投資領域的利益訴求和治理路徑。

從空間軸看，中國正在迅速推進自貿區（FTA）戰略以提升貿易投資自由化、便利化水平，力求最終形成包括鄰近國家和地區、涵蓋“一帶一路”沿線國家以及輻射五大洲重要國家的全球FTA網絡。新一代的FTA談判通常涉及投資規則，談判重點也逐漸從貿易領域向投資領域轉移，從“邊境措施”向“邊境內措施”轉移，并涉及競爭和供應鏈等新型議題。

因此，在很大程度上，中美BIT是中美FTA談判的基礎，也是中國完善全球FTA戰略的重要環節。從策略上看，中國同時與其他國家和地區展開經濟協定談判，如中歐BIT和中加FTA談判等，都將產生一定的“競爭性自由化”效應，有利于中美BIT談判推進。