市民化進程可以顯著提高地方政府教育投入。圖為浙江溫嶺，一家民辦民工子弟學校的電腦教室。 微信公眾號@溫嶺教育 資料圖

“百年大計，教育為本”。我國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要把建設高質量教育體系作為改善人民生活品質、提高社會建設水平的重要手段，足見高質量教育在國家經濟社會發展中的關鍵作用。

充足的教育投入是提升教育質量的前提。從歷史上看，1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》提到，國家計劃在2000年實現財政性教育經費支出占國內生產總值比重達到4%，但這個目標直到2012年才實現。

從縱向上看，2012至2019年間，雖然有連續八年，該比重達到4%，但是并沒有顯著提高，2019年也只是剛剛達到4.04%而已。從橫向上看，我國財政性教育支出占國內生產總值比重低于世界上絕大多數國家，世界銀行的統計數據顯示，2019年中國的這一比重在同年全世界有可比數據的190個國家中排第110位。

總之，無論從哪個角度看，我國教育投入都還有進一步提高的空間和需要。

我國教育經費雖然同時來自中央和地方兩級財政，但中央對教育的投入主要以中央財政教育轉移支付的形式實現，使用金額和對象都相對受限。根據《2019中國教育經費統計年鑒》，2018年中央和地方在各級各類教育機構的教育經費支出分別為3734.22億元和41310.42億元，其中對中學的投入分別為60.39億元和12575.29億元，對小學的投入分別為39.20億元和12648.79億元，對幼兒園的投入分別為35.49億元和3617.38億元。

也就是說，地方政府教育投入不僅在總額上遠遠高于中央政府，而且在結構上，尤其是在義務教育層面和學前教育層面遠遠高于中央政府。因此，地方政府提高教育投入，是國家教育投入進一步提高的關鍵。

市民化進程與地方教育投入

至此，所有關心教育的民眾都會有如下三個疑問。

第一，為什么地方政府的教育投入會不足？第二，為什么教育投入不足的問題在大城市更加突出？如果說中小城市財政收入和教育需求較低，所以中小城市地方政府教育投入不足，那么為什么教育投入供給約束更寬松（財政預算收入更高）和教育需求更高（有更多的各級各類學校、教師和學生）的大城市，地方政府教育投入也同樣不足呢？第三，如何提高地方政府的教育投入？

針對第一個問題，學術界以往的回答主要基于財政分權理論，大致的結論是財政分權造成了中央和地方政府的財政收入競爭和地方政府收入不足，從而造成地方政府教育投入不足。但這個解釋無法回答第二個問題，因為財政分權對包括大中小城市在內的所有城市地方政府而言并無差異，而大城市的地方政府收入往往更寬裕，應該不存在教育投入不足的問題，或至少教育投入不足的問題更加輕微。這一矛盾的現實，證明財政分權不能完全解釋當前中國地方政府教育投入不足的現象。

事實上，一些我們認為教育質量高的大城市，相對于它們龐大的生產總值而言，教育支出占比同樣很低。例如：2019年北京市和上海市地方政府預算支出中的教育支出，分別只占當年兩地生產總值的3.18%和2.79%，這個比重不僅低于2019年全國城市教育支出占比的平均水平，甚至還低于很多中小城市。

本研究對此給出的解釋是，除財政分權外，推動市民化進程和戶籍制度改革同樣會對地方政府的教育投入乃至財政支出結構產生影響。在論證該結論的同時，本文揭示了市民化影響地方政府教育投入的機制。

雖然鮮有文獻專門探討市民化進程和教育投入的關系，但對地方政府教育投入影響因素的研究并不少見。絕大多數學者認為，財政分權是造成地方政府教育投入下降最重要的原因。然而，即使用財政分權解釋教育投入不足在研究結論上也并未取得足夠共識，因為與此同時，有不少學者認為財政分權會鼓勵而非抑制地方政府增加教育等公共支出，或財政分權至少對教育投入存在不確定性影響。

其他學者從財政分權之外的角度看待教育投入，同樣提出了一系列富有創見的解釋，例如：經濟發展水平是影響地方政府教育投入最主要的因素；中央對高等教育的投入會和地方政府的投入形成替代，因此中央財政支持高校多的地方，地方政府教育投入往往更少；除財政分權外，經濟發展水平與公共教育支出存在負向關系，國有經濟比重和第一產業產值比重越高，教育投入占比越低。等等。

“2014意見”的里程碑意義

戶籍制度是一項基本的國家行政制度。1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國現行戶籍管理制度的基本格局。

在我國特有的戶籍管理體系下，戶籍制度改革的主要目標是市民化，因此戶籍制度改革的過程實際上也反映了我國的市民化過程。全國性的戶籍制度改革起始于1984年10月國務院發布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，但是直到2001年3月30日國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》為止，戶籍制度改革僅局限于小城鎮。雖然在其間的1993年和1995年，上海、深圳等地分別開始推行“藍印戶口”，但以此為代表的投資落戶、購房落戶政策也僅限于吸引人才和資金，并不能等同于全面放開落戶限制。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，為全面實施不同規模城市的戶籍制度改革設計了政策原則和實施思路。經過近一年醞釀，2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱“2014意見”）發布。

“2014意見”的核心內容是根據城市的城區人口將城市進行劃分，并據此分別設計不同的戶籍制度改革方案：城區人口在50萬以下的，全面放開落戶限制；城區人口在50萬至100萬的，有序放開落戶限制，主要通過設定就業、居住年限等條件加以限制；城區人口在100萬至300萬的，合理確定落戶條件，包括穩定的就業和居住年限要求在內，實施積分落戶制度；城區人口在300萬至500萬的，可以制定更加嚴格的落戶條件；城區人口在500萬以上的，嚴格控制人口規模，建立完善的積分落戶制度。

“2014意見”在我國戶籍制度改革進程中具有里程碑意義，它標志著戶籍制度改革開始進入全面實施階段。相比之前的政策，“2014意見”首次設計了在全國實施差別化落戶政策的具體方案，這對合理布局大中小城市及小城鎮、引導人口分布意義重大。

“2014意見”實施后，戶籍制度改革速度和力度都有顯著提升。2019年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》宣布，徹底取消城區常住人口300萬以下城市的落戶限制。

所以，用“2014意見”作為我國市民化進程中的標志性政策沖擊，進而使用因果識別的技術手段評估市民化對地方政府教育投入的影響，非常符合現實。

市民化影響地方政府教育投入的理論機制

市民化對城市地方政府教育投入的影響，取決于市民化背景下流動人口和地方政府的行為，因此可以從流動人口行為和地方政府行為兩個方面闡述理論機制。

先來看流動人口行為。城市放開落戶限制，意味著流動人口有機會進入城市落戶，但他們最終是否選擇落戶，并不一定。尤其是在特大城市，要推動包括擁有土地的農民等流動人口落戶，需要制定一系列配套政策，如解決相關人口的子女上學，提供與市民同等的社會福利，否則很難吸引擁有相關人口落戶城市。從這個角度看，主觀選擇可能在市民化進程中起到更關鍵的作用。

一旦選擇進入城市落戶，流動人口就會考慮是否讓子女隨遷。對落戶目的就是解決子女教育問題的流動人口來說，讓子女隨遷是自然而然的事，但是從理論上說，是否讓子女隨遷同樣是一個最優化選擇過程，最優化的目標往往是子女的學習成績和健康狀況。因此子女隨遷的主要收益是學習成績和健康水平的提高，成本則主要包括跟隨父母進城后的高消費和適應城市生活可能遇到的困難等。

考慮到學習成績和健康水平的提高對流動人口尤其是農民工家庭而言收益實在太大，因此流動人口一旦選擇進入城市落戶，子女隨遷的可能性將非常大。可見，地方放松落戶限制，可以吸引農民工的隨遷子女落戶，提高城市學校學生數量，進而促使地方政府增加教育投入，這是市民化影響地方政府教育投入的重要途徑。

就地方政府行為而言，當前大多數流動人口落戶的一個直接目的是解決子女教育問題，因此城市的戶籍制度改革一旦實施，地方政府就應該開始為未來流動人口的落戶配備相當的教育資源，從而增加教育投入。

最直接的增長來自于教育行業從業人數的增長，因為各級學校學生數量增加了，必須為之配備足夠的教師和其他教務工作人員。這一影響途徑與學生數量增加帶來的教育投入增長共同構成市民化的“人口效應”，即市民化同時提高了教育者和受教育者的人數。

顯而易見，戶籍制度改革力度越大的城市（要求全面放開落戶限制的中小城市），人口效應越明顯，教育投入增加當然就相對更多。但是中小城市往往流動人口落戶規模較小，尤其是外地城市流入的人口少，因此對教育投入增長的凈效應并不容易確定。

更值得注意的是，相對于投入對象（包括學生、教師和其他教務工作人員），教育投入往往呈現邊際遞增的效應。這主要出于兩方面原因。

首先，教育投入增長常衍生出許多額外的支出和成本。例如，隨著學生和教師數量的增加，政府不僅要支出更多的資金來補貼學生的食宿、活動經費和支付教師工資，還需要配套更多的教室、相關設施甚至新建學校。所以，隨著學生、教師和其他教務工作人員的數量增加，教育投入在集約邊際和廣延邊際上都會有所增加。

其次，教育投入對象數量增加還會產生更高的組織、協調和管理成本，這些也將被納入地方政府的教育支出中。由于教育投入相對于投入對象而言邊際遞增，我們應該能夠看到市民化既增加了教育支出總額，又提高了人均和生均教育投入水平。

市民化進程可以顯著提高地方政府教育投入 

本研究使用224個城市2008至2017年的數據，實證評估“2014意見”對地方政府教育投入的影響。

結果表明，市民化進程可以顯著提高地方政府教育投入，包括提高城市的教育投入、人均教育投入和生均教育投入水平，提升教育投入占地方政府財政總支出的份額并提高科技投入水平，且城市城區人口越多，政策發布后的教育投入相對越低。

因此有理由認為，推動市民化至少從三個層面促進了教育投入增長：第一個層面，推動市民化顯著提高了城市的總體教育投入規模；第二個層面，推動市民化顯著提高了城市人均和生均教育投入水平；第三個層面，推動市民化還能促進與教育投入息息相關的科技投入增長。可見推動市民化對城市地方政府教育投入的積極作用非常廣泛和全面。

進一步的機制研究證明，這種因落戶限制降低、流動人口進入形成的教育需求增長，是市民化帶來的人口效應，直接增加了教育者和受教育者的人數。

政策含義

本研究發現，市民化進程的相對滯后，會抑制地方政府的教育投入，而利用戶籍制度改革推動市民化將不但能增加地方政府的教育支出總額，還將提高人均教育投入水平和生均教育投入水平。

進一步觀察發現，市民化進程提高地方政府教育投入的效果同時存在于不同財政預算收入水平的城市中，即使是財政收入寬裕的城市，如果市民化進程相對滯后，教育投入的增長同樣要受到消極影響。此外，無論財政收入是否充裕，市民化都會通過人口效應顯著提高地方政府教育投入。

就我國城市發展現狀而言，以上發現具有多重啟示。

第一，本研究的發現再次證明了推動市民化進程和進行戶籍制度改革的必要性與緊迫性。過去我們已經充分意識到，只有流動人口完成了市民化過程，我國才能真正實現高質量的城市化。現在我們進一步意識到，市民化會影響地方政府的教育投入，進而對城市未來長期發展所需要的人力資本儲備產生影響，這更加凸顯了推動市民化的重要性。

第二，本研究的發現提醒落戶條件相對嚴格的大城市，同樣應該盡快推動實現全面的戶籍制度改革，即在戶籍制度改革的過程中需要重視平衡發展。大城市市民化進程相對滯后，是漸進式戶籍制度改革必然經歷的過程，也是市民化進程中不可回避的問題。大城市流動人口多、管理困難、交通擁堵、住房昂貴，這些都增加了實施寬松落戶政策的困難，但正因為如此，大城市的地方政府教育投入更顯不足，長期來看不利于大城市的發展。

（本文作者陳昊是對外經貿大學國際經濟研究院副研究員，陳海英和王柏皓均為對外經濟貿易大學國家對外開放研究院博士生。本文原題“市民化能提高地方政府教育投入嗎？——以戶籍制度改革為例”，原載《財經研究》2021年第12期。有大量刪改，具體技術細節請參考原文。經授權刊用。）