新中國成立以來，東北地區人口發展先后經歷了高速增長、穩定增長、低速增長和負增長四個階段。1949-1965年，國內技術人員遷入東北地區、大多數遷入青年處于結婚生子年齡和戰后補償性生育，使得東北地區人口高速增長；1966-1978年，受“三線”建設和國家計劃生育政策影響，人口增速降低，東北地區人口穩定增長；1979-2010年，受嚴格的計劃生育政策沖擊和東部沿海地區經濟快速發展導致的人口外流影響，東北地區人口低速增長；2011-2020年，東北地區與其他地區經濟發展過大的差距加速了人口外流，東北地區人口負增長。

基于人口發展和遷移規律，結合東北地區經濟社會發展實際情況，筆者認為，東北地區要實施積極人口政策，加大生育養育補助力度；推進產業轉型升級，形成經濟發展新動力；深化體制機制改革，主動融入新發展格局。 

一、東北地區人口發展的階段性特征

新中國成立以來，東北地區人口快速增長。從人口總量上看，1949年東北地區人口為3850.9萬人，1992年人口突破1億人，2014年人口總數達到峰值，為10976.4萬人。2020年，第七次全國人口普查數據顯示，東北地區人口為9851.1萬人，比1949年增加了6000.2萬人（圖1）。從人口增速上看，1949-2020年，東北地區人口年均增速1.33%，比全國人口增速低0.03個百分點。其中1949-1965年，東北地區人口年增速高于全國，實現快速增長。1966-1978年，東北地區人口增速降低到1.5%-3%區間，同全國人口年均增速基本持平。改革開放以后，東北地區人口年增速不斷降低，并長期低于全國水平。2011年東北地區人口年增速跌破0，出現負增長，人口凈流出現象一直持續到現在。從人口占全國比重上看，1949-2020年，東北地區人口占全國人口的比重經歷了快速上升、長期穩定、逐步下降和加速下滑等四個階段（圖2）。1949-1965年，東北地區人口比重從7.11%快速上升至9.07%的歷史峰值。直到1978年，東北地區人口比重多年穩定在9%左右。1979年到2010年，東北地區人口比重呈下降趨勢，但始終維持在8%以上。2011年以后，東北地區人口比重加速下滑，2020年跌破1949年水平，低至6.98%，為新中國成立以來最低值。

圖1 東北常住人口及增速（1949-2020年）   數據來源：國家統計年鑒

圖2 東北常住人口占全國人口比重（1949-2020年）   數據來源：國家統計年鑒

二、東北地區人口高速增長階段（1949-1965年）

1949-1965年，東北地區人口增幅達70.90%，比全國高36.98個百分點；年均增速為3.41%，比全國高1.57個百分點（表1）。其中，1953年，東北地區人口增速高達6.19%，是新中國成立以來最高值。這一階段人口高速增長的因素有：一是大批東北重工業基地建設者遷入。新中國成立后，鑒于當時國際局勢和國家工業化發展戰略，國家決定在東北地區建設重工業基地。1953-1957年的“一五”時期，國家將57個重點建設項目放在東北地區，占同期全國156項目的36.54%。在東北重工業基地建設期間，國家抽調大批技術專家、高技能工人、管理干部及其隨行家屬等遷入東北地區，此外還有一批自發遷入東北地區的農民。這導致了東北地區人口爆發式增長。

表1 1949-1965年東北地區和全國人口對比

數據來源：中國統計年鑒

二是大多數遷入東北地區的青年處于結婚生子的年齡。1949-1965年，在有可比數據的年份中，吉林、黑龍江人口自然出生率均比全國水平高，遼寧除1960年、1961年外，其他年份人口自然出生率也顯著高于全國水平（圖3）。經歷三年自然災害后，東北地區和全國均出現人口的快速反彈，人口自然增長率均高于災害發生前的增長率。

圖3 東北三省和全國人口自然增長率（1949-1965年）  數據來源：國家統計年鑒

三是戰后補償性生育。二次世界大戰結束后，絕大多數國家經濟快速恢復、社會持久穩定、人民生活條件顯著改善、醫療衛生水平持續提高，各國均在不同程度上出現補償性生育現象，人口數量出現明顯增長。新中國成立初期，百廢待興，由于當時資本積累水平低和生產技術落后，為了盡快實現國民經濟恢復和發展，中國政府限制節育、禁止墮胎、鼓勵生育，所以中國戰后補償性生育現象更為突出。 

三、東北地區人口穩定增長階段（1966-1978年）

1966-1978年，東北地區人口增速和全國大致相同，增速維持在1.5%-3%區間，呈波動中下降趨勢（圖4）。東北地區人口占全國人口比重趨于穩定，在9%上下波動。

圖4 東北三省和全國人口出生率（1966-1978年）  數據來源：國家統計年鑒

這一階段對人口影響的主要因素有：一是備戰思想指導下的“三線”建設將人口遷移目的地從東北地區轉到西部三線地區。20世紀60年代以來，國際局勢日趨嚴峻，美蘇兩國在軍事裝備領域競賽愈演愈烈。鑒于蘇聯未能在烏拉爾以東地區建成工業基地而在二戰初期經受巨大損失的歷史教訓，中國投資重點開始從以重工業為基地的東北地區和以輕工業為主的東部沿海大城市轉向西部三線地區。“三五”時期，“三線”建設投入資金482.43億元，占同期基本建設投資總額的52.7%，“四五”“五五”時期投資占比雖有所降落，但也高達36.4%。據相關數據統計，僅“三五”時期，沿海向內地遷移了380個項目，15萬名職工，這些大多來自北京、上海、天津、大連、沈陽和哈爾濱等沿海和東北地區城市。如果加上未統計的國防科研單位和地方自行遷移的項目以及隨行的家屬，將遠遠超過這個數目。東北地區部分人口的遷走和全國其他地區人口遷入東北地區的減少，導致東北地區人口增速降低，逐漸向全國人口增速趨近。二是國家實行計劃生育。“三年困難時期”過后，人民生活水平顯著改善，人口開始補償式快速增長，1962-1965年，全國人口年均增速為2.53%，達到新中國成立初期增速水平。1966年，中國政府決定實施計劃生育，并成立了計劃生育委員會。“四五”計劃中提出“一個不少，兩個正好，三個多了”，1973年提出并實行“晚、稀、少”（注：“晚”指男25周歲?女23周歲以后結婚，女24周歲以后生育；“稀”指生育間隔為3年以上；“少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子）的人口生育政策。東北地區生育率出現明顯下降，人口增速持續降低。 

四、東北地區人口低速增長階段（1979-2010年）

1979-2010年，東北地區人口增幅低于全國水平。1979年，東北地區人口總數為8796.3萬人，2010年增長到10951.3萬人，增幅為24.50%，比同期全國人口增幅低12.97個百分點。

東北地區人口增速放緩的原因主要有：一是嚴格的計劃生育政策。改革開放給中國經濟增長帶來了強大活力，但人口過快過多增長也給經濟發展、資源環境可持續發展帶來了巨大壓力，中國政府實行更加嚴格的計劃生育政策。1982年，計劃生育政策被定為基本國策，要求國家干部和職工、城鎮居民，除特殊情況經過批準者外，一對夫婦只生育一個孩子，農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子。1980年，東北地區城鎮化率非常高，黑龍江城鎮化率為38.48%，吉林城鎮化率為38.62%，遼寧城鎮化率為35.48%，而當年全國城鎮化率僅為19.39%。東北地區城市勞動力幾乎全部是國家干部或國營企業職工，所以計劃生育政策在城市執行最徹底，東北地區人口增長受到巨大影響。二是東部沿海地區經濟快速發展導致的東北地區人口外流。改革開放后，東部沿海地區經濟快速增長，民營企業不斷壯大，市場競爭力持續增強。在計劃經濟時代取得突出成就的東北地區在市場化競爭中失去了優勢，產業結構未能及時調整優化，經濟發展緩慢，就業崗位競爭力弱，同時營商環境差、市場化機制不健全，這一系列因素導致東北地區人口大量外流。2003年，國家實施東北老工業基地振興戰略，推動經濟社會全面向好發展。東北地區GDP增速排位逐漸提高（圖5），人口增速下滑趨勢有所企穩。但2008年，受全球經濟危機影響，東北地區經濟受到重創，GDP增速排名靠后，人口外流形勢進一步惡化。

圖5 東北三省GDP增速在全國排名（2003-2014年）  數據來源：作者根據國家統計局年鑒數據整理。注：名次按照GDP增速由高到低。

五、東北地區人口負增長階段（2011-2020年）

2011年，東北地區人口增速首次跌破0值，降為-0.60%，此后數年，一直處于人口負增長態勢，人口形勢日益嚴峻。21世紀以來，東北地區人口占全國人口比重持續下降，但在2011年之前都維持在8%以上。2012年，東北地區人口占全國人口比重跌破8%，2020年東北地區占全國人口比重降低至6.98%。

結合經濟社會發展情況，東北地區人口負增長的原因主要是東北地區與其他地區之間過大的經濟發展差距加速了人口外流。特別是黨的十八大以來，中國經濟進入新常態，供給側結構性改革持續深化，“三去一降一補”有力推進，高耗能企業、過剩產能等不斷出清。東北地區重化工業、能源、資源等類型的國有企業多，在經濟發展轉型期，受到較大的沖擊。

2015年后，除一次產業占全國比重變動不大外，東北地區GDP、二產產值、三產產值等占全國比重均出現明顯下滑（圖6）。可以看出，始于2003年的東北老工業基地振興戰略，對經濟發展的驅動作用明顯減弱，東北地區的經濟結構和發展方式需要進一步優化調整，以適應經濟新常態下的要求。在數字經濟、智能制造等新興產業快速發展下，東部地區、中部地區和西南地區創造了大量高薪就業崗位，在新一輪城市搶人大戰中吸引了更多年輕人口落戶，這進一步加速了東北地區年輕人口的外流。同時，受氣候寒冷影響，東北地區許多中老年人遷居海南省生活，也加重了東北地區人口的流失。2010-2020年，東北地區人口從10951.3萬人降低至9851.5萬人，減少了1099.8萬人，降幅高達10.04%。其中，人口凈流出1085.4萬人，占人口減少的98.68%。

圖6 東北地區GDP、三次產業占全國比重走勢（2000-2020年）   數據來源：國家統計局

六、對東北地區人口發展的政策建議

東北地區人口出現負增長的主要原因是低于全國水平的生育率和因地區經濟發展差距加大導致的人口外流。基于人口發展和遷移規律，結合東北地區經濟社會發展實際情況，提出以下三方面政策建議。

一是實施積極人口政策，加大生育養育補助力度。計劃生育政策以來，東北地區人口自然增長率長期低于全國水平。東北三省應結合本地實際情況，科學制定人口發展規劃，實施積極人口政策，提高人口生育率和自然增長率。關注生殖健康，增加免費婚檢項目，加強孕前篩查，免費提供科學生育養育咨詢，促進優生優育；加大生育補助力度，提高子女養育補助力度，特別是多孩家庭補助力度應顯著高于單孩家庭；健全托育服務體系，增加托育機構，引導社會力量參與，有效緩解3歲以下嬰幼兒照顧負擔。對多孩家庭改善居住條件給予政策支持，加大公租房、經濟適用房供給，降低改善型住房首付比例和貸款利率；營造良好社會支持環境，出臺家庭友好型政策，關愛低收入家庭、單親家庭和留守家庭。

二是推進產業轉型升級，形成經濟發展新動力。東北地區是國家商品糧生產基地和重工業中心，產業結構相對單一，在市場經濟中競爭力相對弱，難以吸引、容納、留住年輕勞動力。利用新技術、新理念，激發傳統產業活力，拓展新興產業發展空間，形成東北地區新的經濟發展動力，吸引更多人才回流。要整合東北老工業基地優勢資源，以新一代信息技術推動重工業向數字化、智能化、互聯互通方向轉型升級，打造具備強大國際競爭力的先進裝備制造業集群。要大力推進東北農業現代化，以推廣使用大馬力、多功能農業機械為重點，提升農業機械化水平和農業經營效率；以推動土地流轉為抓手，著力提高土地規模經營效益；以深加工、精加工為導向，延長農業產業鏈，提高農產品附加值。要大力發展現代服務業，聚焦產業融合發展，以東北地區工業轉型升級需求為導向，加快生產性服務業發展；以滿足人民生活、消費需求為導向，補齊消費性服務業、公共性服務業短板，提高基礎性服務業供給質量。

三是深化體制機制改革，主動融入新發展格局。東北地區政府和市場關系尚未理順，市場化程度不高，融入國內國際雙循環程度低。要以“放管服”改革為突破點，構建服務型政府，大力優化營商環境，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放市場主體活力。要以落實減稅降負系列部署為契機，借鑒東部沿海地區先進政策經驗，出臺更多有利于企業長遠發展的稅收優惠政策。要主動融入新發展格局，實現經濟高質量發展。深度嵌入國內大循環，對接國家重大戰略，強化產業協作、區域合作和人才交流，推動一體化發展；積極實施對外開放政策，拓展與東北亞地區國家、全球主要經濟體合作交流空間，提高東北地區國際化程度。

（作者李恒森系國務院發展研究中心社會發展研究部助理研究員）