編者按：

城市交通問題復雜，涉及公共品的供給、使用者的權利、新技術的變革等。本文作者系資深交通專家，以“供給側改革”發散，對現實中普遍存在的城市交通規劃、管理、政策措施等問題，進行了系統的梳理。文章所闡發的內容，與“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”等原意，或許并非完全貼合，但足以引起思考。

改革開放至今，中國的城市與交通發展走過40年。中國人口凈增4億，城市化水平由19%提高到56.1%，城鎮人口由1.8億增加到7.9億，凈增六億多，翻了兩番多。民用汽車由155萬輛增加至2015年底的1.7億輛，增長了108倍！可以說，中國的機動化進程，是在沒有充分思想準備、制度準備、政策準備和法制準備的背景下，以機動車爆炸式增長為特征，飛奔而來的。

盡管在汽車產業政策出臺之初，中國城市交通界的有識之士表達了極大擔憂，提出了相應的忠告和建議，但遺憾的是，他們微弱的聲音，很快被以GDP增長為主導、幾乎無條件迎合汽車數量增長的強大聲音淹沒了。

中國城市交通發展到今天，面臨非常嚴峻的形勢。面對城市道路交通日益擁堵，各城市政府紛紛投入巨資，建設或改善道路交通基礎設施。應該說，這些投資和建設大部分是必要的，也是有成效的。

畢竟，中國城市道路交通基礎設施薄弱，與發達國家比差距巨大。在城市化與機動化聯動發展進程中，道路交通基礎設施建設，既可彌補綜合交通體系原先的不足和短板，增強道路交通供給與服務能力；又可拉開城市框架，引導城市功能疏散和結構優化。

但客觀講，中國城市交通建設和發展中，有很多令人擔憂的問題與教訓。如城市交通發展戰略與政策缺乏頂層設計；對小汽車過度依賴縱容；城市與交通規劃理論和規范標準體系嚴重落伍；重設施建設，輕系統管理；重供給能力提升，輕需求調控，等等。

另外，城市交通基礎設施建設中，存在大量無效投資；城市交通管理中，以人海戰、運動戰、疲勞戰為主，相應的科學化、法治化、精細化、長效化管理嚴重缺失；城市交通需求管理措施中，存在被動應對、粗放強制等問題。不同交通政策措施中，存在著相互脫節、相互沖突、自相矛盾的狀況——如城市規劃與交通規劃脫節，交通建設與交通規劃背離，交通管理與交通政策背反等。

還有，對不可再生能源的依賴，中國石油能源進口依賴程度超過60%。另外，因城市交通行業的投資，城市政府公共財務負債水平攀升，這種局面也已到了拉警報的時候了。

中國的城市交通發展沒能擺脫“當斯定律”的魔咒（單純依賴道路設施建設迎合小汽車交通需求，非但不能滿足其需求，反而誘增更多機動車交通，非但不能緩解擁堵，反而令其進一步加劇），不幸重蹈了西方國家城市和新興工業化城市的老路和覆轍。這樣的形勢若不能及時扭轉，其后果可能要比這些國家和城市更糟糕。

他山之石可以攻玉

西方國家和新興工業化國家與地區，在經歷小汽車爆發式增長帶來的黑暗交通年代后，很快覺醒，意識到城市交通理性發展之路，是必須及早擺脫過度依賴小汽車交通，優先建設多模式高品質完整公共交通體系，道路交通基礎設施資源應優先保障步行、自行車和公共交通路權，對小汽車的擁有（高額牌照稅）、使用（高額燃油稅，擁堵費）、停放（高額停車費）進行約束等。

對中國城市交通發展而言，需要廣泛學習借鑒國際行之有效的先進理念、技術和經驗。香港、新加坡、臺北、首爾等上世紀80年代興起的亞洲四小龍城市交通發展路徑、政策和經驗，更值得學習借鑒。其經驗主要體現在：第一，有節制地建設大容量軌道交通（目前建成使用的軌道交通里程都在300公里以內），并與土地開發緊密配合；第二，大幅度開辟公交專用道，提供公交優先路權保障；第三，發展多層次公交體系，包括中巴小巴支線公交和靈活公交等；第四，適度完善道路網體系建設；第五，對小汽車擁有、使用和停放實行高費用管制調控。這些以人為本、綜合施策，精明增長、精打細算，花小錢辦大事的寶貴經驗很值得我們學習。

應該說，在中國城市交通當前發展階段，供求矛盾還是主要矛盾，而在供求矛盾背景下，既有供給側結構性失衡的問題，也有需求側引導、調控和管理的問題。這兩方面的問題交織，使中國的城市交通發展態勢十分令人擔憂。

城市交通問題必須以綜合、協同、動態為原則。從綜合交通體系上，進行整體思考、系統認識、綜合施策、標本兼治。同樣，對城市交通供給側結構性改革的認識，也應回歸整個交通體系的構建和發展。城市交通的供給側矛盾，既是剛需要求，也還有進一步優化提升的空間；同時，交通基礎設施供給方式、供給結構、供給路徑等，還有很多問題需要認真研究。此外，不能光強調供給側改革，需求側改革更重要，這兩點不可偏廢。

城市交通的供給側結構性改革

2016年初，習近平總書記在中央財經工作領導小組會議上，提出經濟領域要推行供給側改革，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。仔細想來，這“三去一降一補”供給側結構性改革舉措，對城市交通發展也適用，需要全面思考，對癥下藥。

第一，“去產能”。城市交通領域去什么產能？核心問題仍圍繞城市交通發展理念，是以人為本，還是以車為本？這四十年，各地城市政府對道路交通基礎設施建設投入非常大，但主要投入的產能用于什么？目的是機動車排堵保暢，卻忽視了公共交通、步行和自行車交通的優先供給和優先發展。這是問題關鍵。其直接后果是，一方面助長了小汽車爆發式增長的勢頭，另一方面延誤了綠色交通優先發展最佳時機，從而導致不少城市路越建越堵。

更突出的是一些城市將城市快速路直接修建到市中心，使本已不堪重負的市中心交通雪上加霜。甚至有的城市提出以TOD（TOD原意是公交導向的城市開發，不是簡單的交通導向的城市開發，更不是小汽車交通導向的城市開發！）為名，要將高速公路修到市中心，而在人煙稀少的郊外修建大容量軌道交通！這實際是一種違反科學規律的反效投資建設！總有一天，當政府和市民真正覺醒，很可能會像美國的波士頓、韓國首爾等城市，將已在市中心建設的這些不適當的快速道路拆除，把生態、生活空間還給城市，復興那里的優美環境，以及商業與生活氣息。

還有公共交通領域存在的缺乏科學規劃、盲目決策而造成的低效投資。如各地正在興起的豪華有軌電車建設，又比如南京的跨石臼湖軌道交通、廈門的高架自行車道、廣東的超級綠道工程等。這些低效投資，盡管一時拉動了當地GDP，但并未吸引和提升公交客流，或為綠色交通出行改善帶來明顯實質性幫助，還給政府背上沉重的運營維護成本包袱。

第二，“去庫存”，城市交通的庫存在哪里？比如停車供給。一方面，停車供給嚴重不足，從原來的標準看，完全不適合機動車時代；但另一方面，現在調整的停車配置標準，幾乎全球最高，可這也不能滿足停車現狀需求，還想要進一步調高停車配建標準。

實際上，這也是不動腦子的傻瓜舉動：沒有體現“以靜制動”和差別化供給的城市交通發展理念與策略；停車供求矛盾突出的老城區、中心區，不宜盲目增加停車供給；老舊建筑無法通過提高配建標準緩解供求矛盾；新區建筑過高的停車配建，既可能造成大量停車庫存，更會造成新區過度機動化，使新區交通比老城交通更擁堵。如果再這樣下去，就要挖至地下三層、四層、五層，甚至更多層，來建設地下停車庫。這些庫存沉積下來，是否只能成為負資產？是否還可能轉化用途？其以后的用途是什么？

再看很多大城市，公共汽車高達數千乃至數萬輛，大家都在質疑政府補貼過多，但其中又有多少有效的供給產能？這是否也需要反思？

另外，出租汽車一直被認為供不應求，這其實是一個認識誤區。因為，出租車交通不屬于普惠性的基本公共服務。而現在網約車出現，以共享經濟、新科技為名，希望對其無限制放開、無節制發展。但城市道路交通資源整體存在嚴重的供求矛盾，這樣做是否合理與可行？這個“庫存”又如何去？眼下，國家和地方網約車管理新政陸續出臺。而新政出臺后，受限的網約車出現隨意加價的亂象，更暴露了所謂“分享經濟”的虛妄。

第三，去杠桿。交通系統領域的“杠桿”很多，包括輿論、機制等。中國真正進入小汽車普及的時代，不過二十年左右。中國是全世界公車最盛行的國家。公車既是權力象征，又是假公濟私的便利工具。在這種狀況下，決策者、管理者即使口頭支持公交優先，但其愿望和行動都是要為小汽車交通創造便利。公交優先口號喊了快40年，因體制機制和法制保障，實質推動舉步維艱，包括限牌限號、擁堵收費、停車費調整等，這些圍繞小汽車交通調控的政策，每次都會受到不同部門、不同專家的質疑，每每胎死腹中。中國城市交通政策對小汽車交通過于寬松，中國的小汽車交通進入嚴重非理性的誤區。

第四，再說降成本，包括出行者成本、物流成本、城市運營成本、政府管理成本等。這些情況很復雜，需要反思、研究和改進的地方也很多。當下中國城市居民出行，其直接擔負的經濟成本不高，但日益嚴峻的交通擁堵造成的出行者時間成本和體力成本、與空氣污染相應的健康成本、不同交通方式管理體制分割造成的企業物流成本、非理性交通發展政策導致的全社會邊際成本等，都很高。

第五，補短板。城市公共交通短板很多，需要從規劃體系全面反思。

城市軌道交通短板的問題很沉重，既有總體供給水平問題，又有體系層次結構問題，還有建設標準、制式模式、運行組織等多方面問題。一味簡單追求軌道交通規劃建設里程數，非但不能有效發揮大容量公共交通方式應有的效能和作用，更會給城市政府背負沉重的財政包袱。

路面公共交通的路權保障缺失，是制約公共交通準點率、吸引力的關鍵短板。

經濟實用的中運量公交以及快線公交、支線公交、學校醫院公交、定制公交等多樣化公交的缺失，是制約公共交通優先發展、主導發展的第三大短板。

而保障公共交通公益性與政府和公交企業財務可持續的制度缺失，是制約公共交通健康發展的第四塊短板。

這些問題必須正視，探索妥善解決方案。城市快速路要保持城市必要的基本機動性，既不能過于依賴和過度建設，也不能完全缺失。城市支路網的缺失，是中國城市普遍存在的突出問題，既影響公交線網服務覆蓋，又影響步行和自行車交通系統完善和城市的微循環交通組織。客貨運綜合樞紐、精細化交通設計和設施配置的短板，也在中國城市中普遍存在。此外，我國城市交通領域中的制度缺失、法治缺失等，這類短板更多。

城市交通需求管理

城市交通需求側調控和供給側改革必須聯動，其核心問題是小汽車交通政策，包括小汽車擁有、使用、停放等方面。在需求側如何引導小汽車交通理性消費，我們可借鑒歐洲城市，還包括新加坡、日本等國家和香港、臺灣等地區的經驗。

小汽車交通發展到目前階段，確實需要全面反思。低成本擁有、低成本使用、低成本停放、低成本違章違法的政策，再也不能繼續下去了。

此外是土地利用政策，希望從公交都市、公交社區、公交樓宇等多個層面，全面構建一種真正能讓人短距離、高效率、安全舒適出行的緊湊型城市空間模式、集約化土地使用和低碳綠色化交通模式。

還有，如錯時上下班、鼓勵合乘、鼓勵在家辦公、公交換乘優惠、鼓勵共享單車等多種交通減量、錯峰等交通需求管理策略也是值得積極嘗試和推廣的。

結語

過去以增量和體系構建為主的綜合交通體系規劃，需要進行重大革新與回歸，重新審視如何從空間經濟學、人的行為經濟學、行為心理學等角度，構建交通規劃體系、交通研究體系。

有四點建議：一是交通規劃要從機動性導向的增量規劃體系回歸到以人為本導向的人和物的可移動性規劃體系；二是要從單純的設施規劃導向回歸到政策規劃、設施規劃、管理規劃等同步的規劃體系；三是需要從愿景目標導向的規劃回歸到目標導向和問題導向并重的體系規劃、改善規劃和行動規劃的融合；四是回歸到健康城市、健康交通導向的城市與交通整合規劃，并突出公交導向、綠色交通導向的城市空間模式、土地開發模式、日常生活與出行模式建構和營造。

（衷心感謝汪光燾先生、全永燊先生、楊東援先生、徐康明先生等前輩、學長不吝指正！）