今年10月，中國宣布設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園，這是2016年起陸續(xù)開展10個國家公園體制試點以后，正式設立的第一批國家公園。

多名專家近日接受澎湃新聞（www.kxwhcb.com）采訪時表示，此前試點國家公園中，部分未進入首批名單，或是緣于其設立條件暫不成熟，這并不意味著其完全“落選”。此外，符合準入條件的區(qū)域，還需統(tǒng)籌考慮國家總體布局，考慮生態(tài)保護緊迫性和地方積極性，按照“成熟一個、設立一個”的原則，“履行報批程序，有序推動國家公園設立。”

按照中辦、國辦印發(fā)的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》總體目標要求，“到2035年自然保護地占陸域國土面積18%以上。”澎湃新聞注意到，目前又有多地加入國家公園創(chuàng)建行列，比如湖南申請創(chuàng)建洞庭湖、張家界國家公園，廣東省正在籌劃開展南嶺國家公園建設，并探索將丹霞山獨立申報丹霞山國家公園。

那么，以國家公園為主體的保護地體系，對保護生物多樣性意味著什么？國家公園正式設立后，不可或缺的“立法”及生態(tài)保護補償機制，應該怎么完善？會給群眾尤其是國家公園原住民帶來哪些影響，如何推進“共建共享”，發(fā)揮他們參與的積極性？對此，澎湃新聞采訪了多名專家及梳理了眾多學者對于國家公園建設的研究論文。

大熊貓國家公園阿壩管理分局茂縣管理總站，在土地嶺大熊貓生命走廊帶安裝的紅外相機拍攝到的野生大熊貓影像。   本文圖均為 新華社 圖

改變對瀕危物種單一保護思維

國家公園研究院院長唐小平在今年8月發(fā)表的論文《國家公園體制引領生物多樣性主流化》中稱，當前我國生物多樣性下降的態(tài)勢尚未得到有效遏制，生物多樣性保護還面臨巨大挑戰(zhàn)；建立國家公園體制實質是“構建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、自然公園為補充的自然保護地體系”。

唐小平認為，建立國家公園體制，能夠逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地的做法，按照山水林田湖草沙系統(tǒng)保護、綜合治理的思路分類分級設置自然保護地，使交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。

同時，組建的國家公園管理局可全過程統(tǒng)一管理國家公園和各類自然保護地，以自然資源資產(chǎn)管理體制改革為突破口，逐步把我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分納入國家公園，實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承。

“從生物多樣保護工作者的角度看，以國家公園為主體的保護地體系，可以更加有效地修復碎片化的棲息地，打通生態(tài)廊道。”中國綠發(fā)會海洋工作組副組長馬小萌告訴澎湃新聞，以“云南大象北遷”這件事來說，無論它們的遷移是出于基因中固有的遷徙沖動，還是食物不足、氣候變化、全球變暖等原因，“如果有大尺度的國家公園為保障，人象沖突就會減少，種群間接觸的機會也會增加。”

此外，馬小萌稱，國家公園的建立有助于“轉變舊有的對瀕危物種的單一保護思維”。“生物多樣性分三個層面，包括生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和基因多樣性。”馬小萌告訴澎湃新聞，對生物多樣性的保護，不是簡單地保護某一個或幾個瀕臨滅絕的旗艦物種，從根本上說，只有保護了與之相關的生態(tài)系統(tǒng)，保護了這個生態(tài)系統(tǒng)中環(huán)環(huán)相扣息息相關的各種生物，所謂的旗艦物種才能得以生存，它們的基因才能更好地延續(xù)。

“有些國家公園的建立，可能最初出于對某些瀕危物種保護的考慮，但由此被保護起來的整片區(qū)域都會因此收益。”馬小萌稱，這與以往發(fā)現(xiàn)了瀕危物種，就抓起來、關起來，甚至斥巨資人工繁育的保護方式相比，“有了飛躍性的進步。”

此外，馬小萌建議，現(xiàn)階段我國建立的國家公園都是針對陸地生態(tài)系統(tǒng)的，對于尚為陌生領域的“國家海洋公園”，應該考慮“建”及思考“怎么建”“怎么管理”。“（建立國家海洋公園）難度會比陸地上的更大，但對海洋進行保護同樣迫切。”馬小萌說。

唐小平此前接受澎湃新聞采訪時也表示，考慮到中國整體的自然地理格局，第一批設立的國家公園還有一些生態(tài)功能區(qū)沒有代表，比如海洋、河湖，另外像干旱、半干旱地區(qū)也沒有代表性的國家公園。“所以今后還將陸續(xù)選擇具有代表整個自然生態(tài)地理單元的區(qū)域設立國家公園。”唐小平說。

海南熱帶雨林國家公園吊羅山片區(qū)風光

國家公園立法進程需加快

建成后的國家公園應該如何管理？據(jù)澎湃新聞梳理，就區(qū)域性的規(guī)范性法律文件而言，目前5個正式批建的國家公園中，海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園及三江源國家公園均實行了“管理條例（試行）”，大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園則尚未出臺。

據(jù)澎湃新聞了解，《四川省大熊貓國家公園管理條例》（草案代擬稿）已經(jīng)擬定完成，已經(jīng)征求行業(yè)內(nèi)省市州縣主管部門意見和省級相關部門意見，今年完成立法調研、組織專家論證評估和立法五要件，報送省政府列入2022年立法計劃。

大熊貓國家公園四川省管理局相關負責人此前接受媒體采訪時稱，因國家公園法、自然保護地法及四川省大熊貓國家公園管理條例等法律法規(guī)未出臺，“有必要出臺過渡期管理辦法，明確當前工作怎么干。”該過渡期“管理辦法”包括總則、目的、意義、適用范圍、管理原則、管理機構、職能職責、分工協(xié)調、資金保障等多項內(nèi)容，預計近期出臺。

四川省社科院研究員李晟之接受澎湃新聞采訪時表示，我國部分先行試點國家公園制定了各類型公園的管理條例、管理辦法等，發(fā)揮了很好的引導作用，且能夠避免“一刀切”，引導不同國家公園依照自身特色進行建設、管理，但長遠來看，目前依然缺少國家公園或自然保護地的專門法律，自然保護區(qū)的立法體系尚不健全。

“國家公園建設和保護地體系的建設要朝著法治化、規(guī)范化、有序化的方向推進，應由中央層面制定國家公園法，目前這正在探索之中。”李晟之稱，作為頂層設計，“國家公園法”的制定，應綜合考慮到各方利益，規(guī)范并理順各種法律關系。

自然資源部咨詢研究中心專家張興近期發(fā)布在《國土資源情報》上的一篇論文也指出，美國是全球最早建立國家公園的國家，對國家公園規(guī)劃嚴格遵照國家法律法規(guī)進行管理，“以相關法律要求為框架的規(guī)劃，不僅具有管控功能，還具有指導功能，值得借鑒。”

張興稱，目前我國還未出臺國家公園的高階法律，自然保護地的規(guī)劃法律條文更是甚少，“應在及時制定國家公園法和自然保護地法的基礎上，做好統(tǒng)籌謀劃，深化規(guī)劃對自然保護地體系的科學管理發(fā)展功能，深入推進各類自然保護地科學設置，規(guī)劃并處理好自然發(fā)展與自然的利益需求的銜接結合點。”

在張興看來，擬訂《國家公園法》《自然保護地法》既要統(tǒng)籌考慮共性和特殊性的關系，也要做好與現(xiàn)行法律對接，如與我國《憲法》《環(huán)境保護法》《土地管理法》《森林法》《野生動物保護法》等法律相協(xié)調。

對此，廣東省自然資源廳專家謝一鳴在其近期發(fā)表的一篇論文中也稱，在《國家公園法》出臺后制定相應的《國家公園法實施條例》《國家公園管理辦法》等，并適時性地開展與國家公園相關的其他法律法規(guī)的修改工作，確保整個法律體系的統(tǒng)一性和完整性。

“要實現(xiàn)到2025年健全國家公園體制，完善自然保護地體系的法律法規(guī)目標，必須先著手制定《國家公園法》。”謝一鳴認為，國家林草局已于2018年啟動該項立法工作，他建議在立法中明確“國家公園信息公開貫徹‘以主動公開為常態(tài)、以不公開為例外’的原則，在現(xiàn)有基礎上明確規(guī)劃的生效、變更、廢止，公園的特許經(jīng)營事項、公園的生態(tài)修復工程等方方面面堅持信息主動公開。

對此，國家林業(yè)和草原局副局長李春良在10月21日的新聞發(fā)布會上表示，接下來會“健全法治體系”，加快國家公園的立法進程，強化執(zhí)法監(jiān)管。

11月19日，武夷山國家公園內(nèi)云霧繚繞，美不勝收。

保護生態(tài)環(huán)境不是舍棄人民福祉

如何處理生態(tài)保護和原住民之間的關系，一直是國家公園建設中重點解決的問題。馬小萌建議，國家公園立法除了制定完備的統(tǒng)一管理機制、整合以往各自為政的保護地、明確各方職責外，也應“充分考慮當?shù)卦∶竦睦妗薄?/p>

“生物多樣性保護，除了保護，也要體現(xiàn)可持續(xù)地利用和開發(fā)，這一切需要以人為本。不能完全舍棄人民的生計與福祉，單純?yōu)榱吮Ｗo野生動植物和生態(tài)環(huán)境而去進行保護。”馬小萌告訴澎湃新聞。

福建師范大學地理科學學院研究團隊以武夷山國家公園為例，研究國家公園原住民對野生動物肇事的態(tài)度，相關論文近期發(fā)表在《生態(tài)學報》上。該論文指出，生態(tài)走廊建設作為棲息地保護的一種重要手段，既能擴大野生動物的食物來源和活動空間，又能改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，減少遭受野生動物肇事的損失。而調查顯示，大部分原住民愿意配合當?shù)卣ㄔO生態(tài)走廊，但仍有15.1%的原住民認為這會“影響生計”，因此反對。

“易地搬遷”是應對野生動物肇事、減輕居民損失的常用方法，但卻難以推行——即便在相關政策與適當補償?shù)那疤嵯拢?9.9%的原住民仍不愿意搬遷。他們擔心搬遷后“無法方便地務農(nóng)工作”，加之對家鄉(xiāng)感情濃厚，即使補償?shù)轿唬膊辉篙p易搬離。

該團隊因此建議，應鼓勵原住民尤其是原建檔立卡脫貧人口積極參與國家公園建設與生物多樣性保護，如加入生態(tài)巡護大隊，增設生態(tài)管護公益崗位，以此提高對野生動物肇事的了解程度與容忍度，增強保護野生動物的意識。

“應優(yōu)先考慮原住民的替代生計，特別是以務農(nóng)為主的弱勢群體，比如通過調整產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)營民宿、發(fā)展旅游業(yè)等方式拓寬收入來源渠道。”上述團隊稱，還可實行社區(qū)共管模式，引導原住民積極參與到野生動物工作的管理與決策中。

李晟之告訴澎湃新聞，事實上國家公園建設能給原住民帶來頗多益處。“特別是國家公園核心保護區(qū)內(nèi)的原住居民，其生活環(huán)境惡劣、地質災害頻發(fā)，應對風險的能力較弱，在國家公園建設過程中統(tǒng)籌使用易地扶貧、地災避險和農(nóng)村危房改造等政策，推進這些居民搬遷到周邊社區(qū)集中居住。”李晟之稱。

以大熊貓國家公園四川片區(qū)為例，該區(qū)域涉及7個市（州）20個縣（市、區(qū)），原住戶籍居民8萬余人。李晟之稱，為探索“共建、共管、共享”機制，這些區(qū)域規(guī)劃建設了一批入口社區(qū)和特色熊貓小鎮(zhèn)，“在不威脅資源保護的前提下，”支持沿路沿線發(fā)展生態(tài)旅游、科普游憩、特色農(nóng)林等生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，依托國家公園生態(tài)體驗、自然教育開展接待服務。

此外，原住民可以享受國家公園生態(tài)價值轉化帶來的好處，比如當?shù)厣a(chǎn)的特色農(nóng)產(chǎn)品擁有了“國家公園”這一標簽后或更易銷售。不過，“國家公園生態(tài)品牌”需由專門管理機構負責，聯(lián)合相關行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和公益組織制定準入標準。據(jù)《中國環(huán)境報》12月8日報道，陜西省首張“大熊貓國家公園(秦嶺)原生態(tài)產(chǎn)品證書”正式頒發(fā)，一款蜂蜜品牌被大熊貓國家公園陜西省管理局認定為“大熊貓國家公園(秦嶺)原生態(tài)產(chǎn)品”。

國家公園體制試點期間，原住居民被動員參與巡山管護已是常態(tài)。國家公園研究院院長唐小平在其前述論文中透露，前期10個國家公園試點區(qū)選聘了管護人員4.4萬人，“從生產(chǎn)者就地變換為生態(tài)保護者。”比如，三江源整合設立1.72萬個生態(tài)管護崗位，實現(xiàn)牧民“一戶一崗”全覆蓋，戶均年增收2.16萬元；大熊貓試點區(qū)設置公益崗位13278個，吸納當?shù)鼐用駞⑴c國家公園建設管護。

李晟之告訴澎湃新聞，位于大熊貓國家公園岷山山系南段的千佛山國家級自然保護區(qū)，成立了我國首個“生態(tài)護林員協(xié)會”，“這也是國家公園建設社區(qū)共建、共管的有益探索。”團隊以50歲以上的當?shù)卮迕駷橹鳎壳坝?2人，他們的工作內(nèi)容頗為廣泛：關注瀕危物種、護林防火、防治森林病蟲害，制止非法偷獵、盜伐、放牧，避免或盡力減少人和野生動物的沖突，發(fā)展可持續(xù)替代生計等。

“打通原住民發(fā)聲的渠道，在決策制定過程中，給他們一定的話語權；與國家公園相關的產(chǎn)業(yè)，給與原住民一定程度的優(yōu)惠與扶持，讓他們有機會充分參與到管理與維護活動中去。”馬小萌稱。

據(jù)其介紹，中國綠發(fā)會此前也提出了“鄰里生物多樣性保護”的概念。“也許可以把一些生態(tài)核心區(qū)中的居民移居出去，但人類密集活動的地區(qū)就不需要保護生物多樣性了嗎？答案顯然是需要。”馬小萌認為，讓人們做到隨時隨地的保護，至少是盡其所能地減少對自然環(huán)境和野生動物的干擾，顯得尤為重要。

在南山國家公園體制試點區(qū)，鷺群在天空中飛舞。

專家建議制定《生態(tài)補償條例》

前述福建師范大學研究團隊針對武夷山國家公園的調研顯示，有79.7%的受訪原住民親身經(jīng)歷過野生動物肇事。由于農(nóng)作物頻被踐踏，牲畜也受損嚴重，部分原住民對野生動物逐漸產(chǎn)生抵觸心理，甚至產(chǎn)生報復性獵殺等行為。該團隊建議，需盡快建立多元化的生態(tài)補償機制，尤其是建立野生動物致害補償機制、運用市場手段引入野生動物致害賠償商業(yè)保險。

澎湃新聞注意到，國家林業(yè)和草原局副局長李春良此前表示，將完善生態(tài)保護補償政策，發(fā)揮地方政府和社會參與的積極性。而在部分國家公園，相關機制已有探索。

據(jù)央視新聞12月9日報道，為有效緩解野生動物保護和林區(qū)群眾生產(chǎn)生活之間的矛盾，東北虎豹國家公園從2020年1月1日起便實現(xiàn)全域野生動物造成損害補償賠付100%。東北虎豹國家公園預計首批發(fā)放2020～2021年度國家政府性補償資金共計710萬元，將于今年底完成全部發(fā)放，惠及2萬多群眾；同時，東北虎豹國家公園與農(nóng)業(yè)保險公司開展合作，將在2022年全面引入商業(yè)保險機制，做到野生動物損害補償“雙保險”。

剛剛結束“公開征求意見”的《四川省大熊貓國家公園管理辦法（草案征求意見稿）》中明確提到，“保障野生動物危害補償、生態(tài)保護補償、生態(tài)搬遷補償?shù)蓉斦度搿！倍谶@之前，大熊貓國家公園雅安片區(qū)在蘆山片區(qū)開展了野生動物肇事補償試點，積極探索生態(tài)保護與補償機制。

2020年9月，福建省政府辦公廳印發(fā)《關于建立武夷山國家公園生態(tài)補償機制的實施辦法（試行）》，共設定11項生態(tài)補償內(nèi)容。青海省三江源國家公園管理局此前回復人大代表相關建議時則提到，會結合專家意見，支持三江源國家公園積極探索通過綠色碳匯等途徑，建立多元化生態(tài)補償機制，此外也鼓勵開展野生動物致人身、財產(chǎn)損害商業(yè)保險。

不過，盡管各個國家公園對生態(tài)補償機制多有探索，卻未成體系。甘肅政法大學專家張瑞萍、山東德康律師事務所律師曾雨近期在論文《國家公園生態(tài)補償機制的實現(xiàn)——以利益相關者均衡為視角》中指出，我國國家公園生態(tài)補償?shù)挠行?zhí)行中，存在“措施、標準不一”的問題。

“國家公園生態(tài)補償中補償主體和受償主體的補償行為，需要健全的法律制度加以規(guī)范，國家公園生態(tài)補償中資金的籌措和使用，也需要法律加以規(guī)范。”張瑞萍、曾雨建議，應在國家層面加快出臺頒布《生態(tài)補償條例》以及一系列配套法律規(guī)定，規(guī)定國家公園生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、目標和程序，規(guī)范各主體在國家公園生態(tài)補償中的行為，以及明確監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體的權利和追責方式。

值得注意的是，國家公園生態(tài)補償?shù)臋嗬黧w，不僅僅只有原住民，還包括在國家公園建設過程中投入資金、為環(huán)境保護放棄發(fā)展機會的政府、企業(yè)。“倘若政府的財政收入作為生態(tài)補償資金的唯一來源，會給經(jīng)濟水平較低的地方政府造成較大的財政負擔，且不具有可持續(xù)性。”因此前述論文建議，應建立以財政轉移支付為主、市場投資以及民間捐贈等收入為輔的補償資金籌措措施。