巴黎城市舊房改造公共計劃中，主要采取公私結合的改造方式。一幢舊房在改造之前，其產權形式大致可分為三種情況：全部為社會住宅；一部分為社會住宅一部分為私有產權；全部為私有產權。對不同的產權狀況和房屋狀況，將采用不同的改造方式。

原始產權為社會住宅

整幢房屋為社會住宅，改造過程是最為簡單的。首先由混合經濟公司通過公對公的過程獲得整幢房屋的產權，并根據具體情況采用改造或拆除新建兩種方式。從成本來看，在巴黎舊住宅改建與拆除新建的價格大體相當。由于原住戶均為社會住宅租戶，因而不存在補償的問題，由混合經濟公司負責為其在巴黎市可提供的社會住宅房源中重新安置。

原始產權一部分為社會住宅

若整幢房屋中的社會住宅占絕大多數，一般而言由混合經濟公司繼續完成收購工作，并進入與上述情況相同的改造程序。

若比例在半數左右，通常由混合經濟公司與房屋內的其他私人業主組成業主委員會，共同完成房屋的改造。此時，混合經濟公司成為小業主的一份子，一方面是改造計劃的指導者，另一方面承擔與其他業主相同的權利和義務，共同申請補貼、指定建筑師和施工單位，共同出資建造。任何一項決議，都必須有50%以上房屋總建筑面積相當的業主的同意。

雖然混合經濟公司的目標是將其份額內所有的住房轉變為社會住宅，但其他私人小業主則不必遵循同樣的原則。因此，從社會融合的角度而言這是一種比較理想化的模式，實現了社會住宅租戶、普通租戶和業主在同一幢建筑內的混合。但是，從實施和管理的角度而言卻困難重重，程序相當復雜，管理口徑不一，因而實施的案例不多。

原始產權為私有產權

若一幢被改造的房屋內僅有少量甚至沒有公有房屋，則由混合經濟公司指導，由私人業主委員會負責改造工程，政府不再對私有產權進行收購。私人業主可以選擇改造后自住、自由出租或作為低租金住宅出租。按第三種情況接受補貼的業主，必須在九年之內將其房產作為低租金住宅出租，九年之后則重新由業主自由支配。

法國為私人業主提供維修補助的國家機構，主要是“全國住房修繕局”（ANAH: l’Agence Nationale de l’Habitat）。ANAH的前身是二戰之后成立的私有業主基金，其資金來源是房屋出租稅，設于每個省的城市規劃和住房局。其職責是根據家庭結構以及房屋改造后的用途，對私人業主的房屋維修提供補助。ANAH對私人小業主的房屋修繕提供了至關重要的資金支持，對于一些經濟極為困難的自住業主，按其家庭結構、收入來源和房屋狀況評價給予的補助，有時甚至能夠全面覆蓋維修所需資金。除此之外，業主還可以申請其他類型的補貼，以及由混合經濟公司擔保的低息貸款和減稅等。

巴黎左岸棕地改造，新建的社會住宅區。資料來源：作者拍攝

居民安置

在完成對一幢房屋的收購后，緊接著的第二個步驟是騰空房屋，也就是最為困難的居民安置過程。在巴黎的實踐中，居民安置的順利進行，與完善的社會住宅體系有著直接的關聯。

對業主的補償和對實際住戶的安置并不交叉。住宅的業主是補償的對象，他們既可以在獲得補償后自行解決住房，也可以要求混合經濟公司為其提供社會住宅，在這種情況下其獲得的收購補償在原有基礎上減少20%。對原有住宅中的租戶，只要具有合法的居留權，全部通過混合經濟公司安排，遷入位于巴黎市內的社會住宅，成為社會住宅租戶，這與我國僅僅將有戶籍的業主作為安置對象有很大的不同。

安置過程中混合經濟公司付出的只是服務成本，基本上不存在安置房源的壓力。由于擁有完善的社會住宅體系，補償和安置這兩件事可以分開，法國城市舊房改造中動遷安置的復雜程度比我國低很多。

安置房源和安置標準

對每一幢列入計劃的舊房，安置房源由巴黎市政府和巴黎大區政府各承擔50%，在其各自的社會住宅份額中提供，分配的統一出口是巴黎市政府的“社會住宅管理處”，與一般申請社會住宅的渠道是一致的。

居民安置的工作首先根據區位、家庭結構和家庭經濟條件，分別由市政府和大區政府在可提供的房源中尋找。其原則是居住面積與家庭結構相符、居民有支付房租的能力，且鄰近目前的住址，使居民的生活范圍不受太大影響。其中最重要的兩個指標分別是最低人均居住面積和家庭支付能力指數。家庭支付能力指數=房租與可申請房租補貼的差額（實際支付房租）/家庭收入。一般認為，這一指數不超過30%，才能保證居民在支付房租的同時，能夠維持正常的生活水平。為居民提供的安置住宅，其租金以該指數為門檻。

三次雙向選擇機會

對列入“不衛生住宅”改造計劃的舊房，一般而言在一個月左右的時間內居民即可得到市政府社會住宅管理處提供的第一個房源選擇，每個家庭有三次選擇的機會。居民在選擇房源的同時，住宅管理公司也在對居民進行選擇。市政府住房部門提供的可供房源通知，一份發給居民，一份發給混合經濟公司，另一份則發給住宅管理公司。通過混合經濟公司掌握的居民家庭信息，管理公司也有權拒絕接受該家庭。

居民在選擇過程中并不直接面對政府部門或社會住宅管理公司，而是通過混合經濟公司這一中間人。若居民對三次選擇均予以拒絕，則進入法律程序。理論上，居民要么放棄申請社會住宅，要么接受第三個選擇。

安置過程中民間協會的作用

協會不僅是法國社會中一股重要的民間力量，同時也承擔了大量的社會工作。協會是從事社會工作的民間組織，因關注的問題不同而有不同的服務分工，例如流浪者協會、移民協會、歷史建筑保護協會、街區協會等，協會的負責人必須具有“社會經濟和家庭咨詢”的專業文憑。政府機構往往委托協會完成公共項目中的社會工作部分，一方面可以借助協會的社會溝通能力，另一方面避免實施主體與居民發生直接沖突。在法國，社會工作納入了市場化體系，對協會的委托通過競標的方式實現，體現了高度的社會分工。

在“不衛生住宅”改造計劃中，混合經濟公司分別委托了五家協會進行居民調查，幫助居民申請各種低收入家庭補貼、看房、簽訂租房合同，直至居民在新住址的過渡，包括幫助落實新的學校、新的醫生，甚至開設新的銀行帳戶等。這一過程被稱為“社會陪伴”（accompagnement social）。

正常情況下，混合經濟公司對每一個需要搬遷的家庭委托六個月的社會陪伴，但根據情況的復雜程度，有些家庭的社會陪伴可能會延長至一年半。這六個月的社會陪伴費用中，50%由混合經濟公司支付，另50%則由“地方社會住房基金”（FSL: Fond Social du Logement）支付。FSL屬于國家和省財政補貼，在住房方面可提供的補貼包括社會陪伴費用、低收入家庭的租房擔保、購買家具的補貼等。

巴黎馬雷保護區中的一處舊房改造為10套社會住宅，圖為改造前后的對比。資料來源：作者拍攝

公共資源在舊城更新中的運用

公共權力的意愿決定了公共資源的使用方向，在城市更新方面，法國的公共權力十分強勢，在巴黎人們會感覺到，大多數的城市改造項目都由混合經濟公司掌控著，私人開發商在這個城市中似乎沒有太大影響力。

直接投入

公共財政的直接投入收效快、強度高，對迫切需要解決的問題有立竿見影的效果。舊城改造中處處需要投入，因而對“迫切需要解決的問題”的定義反映著政府的主流觀點。法國城市地方財政拿出30%用于住宅改善，其強大的公共資源導向是不容置疑的。

除了直接的項目投入，還包括各級各類的公共財政補貼。例如法國的“全國住房修繕局”、“地方社會住房基金”等，都屬于住房改善領域的補貼，對私人業主的房屋維修和住房條件的改善，提供了長效持續的支持手段。

公共引導

公共資源不僅包括有形資源，其無形的公共引導力量也不容忽視。在混合經濟公司改造舊房的公共項目中，除了由公司完成收購、改造和出租全過程的方式，還有相當一部分是由混合經濟公司進行指導，由私人業主共同完成的房屋改造。在這種情況下，混合經濟公司投入的并不是公共資金，而是大量的服務和政策引導。舊城改造牽涉的問題非常復雜，在很多情況下以單一化、集中式、強制性的方式來推進是很難持續的，即使達到了預期目標，往往又會出現新的矛盾。

以公共引導的方式施行舊城更新，不失為一種較為合理、可大范圍推廣，并可較大程度避免社會矛盾的做法。其輻射的能量不僅限于項目本身，也能夠帶動一系列積極的社會行動。但是為了做到這一點，所需要的不僅僅是實施主體的決心，更重要的是在相關法律法規和實施機制上的保障。

循環經濟效益

公共權力被賦予的集聚力量，使其能夠進行自由資本無法做到的整合活動。例如，可以通過強制征收權對私人物業進行征收，通過整合而實現自由資本無法獲得的效益轉化。混合經濟公司可以在完成對舊房的收購和安置后，將騰空的土地和房產出售給普通開發商。這種情況的一般前提是，物業所在區域已有充足的社會住宅存量，不需要再增加規模。由于巴黎市內可用于建設的住宅基地極其緊缺，混合經濟公司可以高價售出土地和房產，并為其他項目提供資金的補充。

國有資產的補充

效益轉化的另一種表現形式是補充國有資產。無論是為低收入家庭提供社會住宅，還是完成成本難以預計的舊房改造，都很難完全依靠市場力量去執行。巴黎市將兩者掛起鉤來，利用社會住宅的資源為舊房改造的安置提供房源，又通過舊房改造補充社會住宅存有量，可以看作循環改善城市低收入家庭住房條件的一個動態過程。舊房改造的過程，也就成為一個逐漸將私有房產轉變為國有資產的過程。

目前我國城市中成片舊區的改造，不論是由國有還是私營開發商實施，都必須以市場方式就地經濟平衡。舊城更新既缺乏公共資金投入，又沒有相應的政策支持，直接導致的后果是企業不得不以提高容積率、置換居民結構的方式來獲取經濟平衡。從表面的結果來看，政府沒有動用公共財政而改變了舊區面貌，居民獲得了新的住房，開發商獲得了經濟利益；盡管過程艱難，但似乎最終各方面都獲得了各自期望的結果。但是從社會性和文化性的角度來看，城市中的原住民被迫離開原有的家園，同時帶走了對城市文化的記憶以及一種傳統生活方式，對城市帶來的根本性傷害是無法彌補的。

舊城更新中居民安置的可能性

在巴黎的舊房改造過程中，改造之前的房屋使用者，不論是租戶還是業主，只要其家庭情況符合改造后的社會住宅出租標準，都擁有在建筑改造完成之后搬回的權利，這被稱為住房“使用者的權利”。也就是說，不論舊房改造的實施主體是誰，最終的目標是改善房屋質量，而不是動遷居民，更不是以改造為借口進行動遷。保留原有住戶結構體現了一種政治訴求，實現城市中心地區各種人群的混合不僅得到了社會輿論的普遍認同，在政府層面也通過各種公共資源的支持方式進行了實質性的推進，如成熟的社會住宅體系是實現合理安置的重要依托。

客觀地來說，將補償和安置分開使得法國舊房改造的動遷安置比我國的情況相對簡單得多。在我國的舊城改造項目中，動遷安置的對象是有戶口的居民，被拆遷的房屋，既有可能是自住，也有很多情況是出租或者人戶分離。在對應戶口而不是實際使用者的情況下，對被動遷人實際居住水平的評價是不準確的。因而，事實上動遷安置所涵蓋的不僅僅是一部分實際居住在此的戶籍居民，還包括戶籍在此但并不居住在改造地區的人。

另一方面，某些情況下舊城改造的動遷中還包含了將使用權轉變為產權的成本，不論原住的戶籍人口擁有的是房屋的使用權還是產權，動遷之后他們都將成為新住房的產權人。這兩方面的支出原本都不應由單個改造項目來承擔，實際上是分擔了城市住房在其他方面的欠帳。同時，在我國的動遷安置中，租戶的利益是被排除在外的。舊區中大量的外來人口，當一個舊區改造時只能轉移到另一個舊區，而他們的住房問題沒有從根本上得到解決。

1990年代舊城改造在我國處于起始階段時，回搬是一種普遍的做法。但隨著土地和動遷成本的大幅提高，改造后的住宅完全按市場價格出售，原有的大部分住戶，不論是業主還是租戶，很多情況下由于經濟承受能力的原因，不再選擇回搬原址。在今天討論這個問題，有兩方面需要明確，一是是否有回搬的必要性，二是是否有回搬的可能性。前者事實上是社會價值觀問題，也就是是否應該讓原有居民留下。社會融合一直被大力呼吁，但只有得到社會的普遍認同，公權力的干預才能水到渠成。而只有第一個命題有了答案，第二個涉及方式方法的命題才能得到合理的回答，巴黎在這方面的實踐為我們提供了大量寶貴的經驗。

（本文原載《國際城市規劃》2016年第6期，原標題為《從巴黎社會住宅及舊房改造實踐看公共資源在舊城更新中的運用》，由作者授權轉載）