為了緩解住房矛盾，我國從1999年開始全面推廣“廉租房”制度。根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》規(guī)定，廉租住房主要用于解決城鎮(zhèn)最低收入家庭的住房困難。保障性住房的補充主要依靠大型居住社區(qū)建設(shè)，以上海為例，目前兩批共38片大型居住社區(qū)基本上均位于郊區(qū)，原來居住在城市中心的低收入家庭大規(guī)模轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，給城市中心原有的社會結(jié)構(gòu)帶來了巨大的變化。在解決低收入家庭住房問題的同時，是不是有其他途徑能夠維護(hù)城市中心原有的居民結(jié)構(gòu)？公共資源在舊城更新領(lǐng)域的投入究竟有哪些不同的可能性？法國的社會住宅制度及其與舊房改造的掛鉤機(jī)制，以成熟的經(jīng)驗為我們提供了可貴的借鑒。

巴黎市計劃近10年內(nèi)對1000處舊住宅進(jìn)行改造，這些舊住宅大多建于19世紀(jì)，在很長時間內(nèi)未能得到維修以至于房屋狀況迅速下降，并影響到居民的健康，或者內(nèi)部空間格局已經(jīng)不適合居住。這類住宅以19世紀(jì)建造的公寓住宅為主，除了質(zhì)量差，其中的住戶也集中了大量非法移民和社會底層人群，潛藏著各種社會問題。因而巴黎市政府決心“根除”不衛(wèi)生住宅，很大程度上是想解決社會問題。要想了解舊房改造，需要首先了解法國的社會住宅體系。

法國社會住宅體系的特征

“社會住宅”概念在法國的提出是在1889年，源于資本家為工人建造的福利住房。在這一年世界博覽會之際，召開了“工人住房狀況國際會議”（Congrès International des Habitations Ouvrières），并第一次提出了“廉價住宅”（HBM: Habitations à Bon Marché）這一名詞，開創(chuàng)了法國社會住宅的歷史。

目前，法國地方政府的財政收入中有大約30%被投入各種類型的住房補貼，全國共計約有350萬套社會住宅，其中55%由公共機(jī)構(gòu)管理，45%由私營企業(yè)管理，絕大多數(shù)以出租的形式使用。超過一半的社會住宅建成時間為20~40年，有1/4的社會住宅位于“城市敏感區(qū)”（ZUS: Zones Urbaines Sensibles）內(nèi)，比如歷史保護(hù)區(qū)、自然環(huán)境保護(hù)區(qū)等。

從1980年代開始，法國社會住宅每年的增長量為4.5萬~5萬套，增長速度約為15%，但這一速度遠(yuǎn)跟不上居民申請量的增長。早期社會住宅設(shè)立的門檻很低，直到1980年仍有80%的法國家庭有資格申請社會住宅；現(xiàn)在，這一比例雖然隨著申請門檻的提高而下降，但仍然無法提供足夠的房源。社會住宅的居民特征也從中產(chǎn)階級轉(zhuǎn)變?yōu)榈褪杖爰彝ズ屠щy家庭，這部分家庭的社會上升機(jī)會有限，大多不得不長期租住社會住宅，從而使社會住宅的流動性降低，政府提供社會住宅的壓力更為增大。

人人有“住房的權(quán)利”已被寫入法國憲法，表明國家對住房問題的關(guān)注在近年來達(dá)到一個新高潮。2000年的《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》（SRU: loi Solidarité et Renouvellement Urbains）規(guī)定，每個人口超過兩萬人的法國城市中，必須有20%的社會住宅。這一比例的提出，是為了將社會住宅由大城市分散出去，加強(qiáng)各地區(qū)居民結(jié)構(gòu)的多樣性。

巴黎申請社會住宅的家庭比重（2012年）資料來源：Faire une Demande de Logement Social[R/OL]. Paris: Maire de Paris, (2012-12-21)[2014-06-11]

社會住宅的產(chǎn)權(quán)形式

發(fā)展到今天，法國的社會住宅制度已有100多年的歷史，其體系十分復(fù)雜。從普遍認(rèn)知的狹義角度而言，社會住宅為公有產(chǎn)權(quán)，類似于我國的公房。但從廣義的角度而言，社會住宅既可以由政府委托國有企業(yè)統(tǒng)一建造管理，也可以由私營公司依靠國家補貼建造并在一段時間內(nèi)出租，甚至由私人業(yè)主依靠國家補貼維修并在一段時間內(nèi)出租，因而在產(chǎn)權(quán)上有公私之分，其建設(shè)和管理的主體也不同。

公有產(chǎn)權(quán)是社會住宅產(chǎn)權(quán)形式的主體，其來源一部分為政府收購的舊房，另一部分則為新建住宅。以巴黎為例，前者占40%，后者占60%，從發(fā)展趨勢來看，前者的比重正在不斷加大。其中，收購社會住宅以套為單位，也就是在一幢普通的公寓樓中，很有可能有一部分是社會住宅，另一部分則是私人住宅。

社會住宅是一個全國統(tǒng)一的體系，由國家根據(jù)地區(qū)間生活水平的不同制定各地的社會住宅租金，并與建造可獲得的補貼、可申請的家庭條件及其獲得的補貼掛鉤，大體可分為四類情況，包括：

（1）“集中補助租金”（PLAI: Prêt Locatif Aide d’Intégration），用于資助有特殊經(jīng)濟(jì)困難或其他困難的低收入家庭；

（2）“社會用途租金”（PLUS: Prêt Locatif à Usage Social），用于資助典型的最高限額低租金住宅，大約62%的法國居民可以獲得；

（3）“社會租金”（PLS: Prêt Locatif Social），用于資助收入超過PLUS租戶30%的家庭，大約70%的法國家庭可以獲得；

（4）“中等租金”（PLI: Prêt Locatif Intermédiaire），用于資助購買中等價格住房的家庭，這些住房的價格處于社會住宅和自由市場價之間，任何人都可以申請。

表：法國各類社會住宅申請門檻

為了分散政府的壓力，吸引社會力量，私營企業(yè)也可以參與建造社會住宅。私人開發(fā)商與政府簽訂合同，在某一年限內(nèi)其物業(yè)作為社會住宅使用，納入社會住宅體系。

隨著體制的不斷完善，法國社會住宅的來源越來越多元化，特別是將私人小業(yè)主出租的房屋也納入其中。任何合法的個人出租者，若同意將其房產(chǎn)在九年內(nèi)按政府規(guī)定的低租金出租，則可享受相應(yīng)來自于國家、省和市政府的各項房屋維修補貼，額度為維修資金的40%~90%不等，此外還可獲得低息貸款。若房屋位于保護(hù)區(qū)內(nèi)，得到的補貼更多。不少有經(jīng)濟(jì)困難而又急于維修房屋的業(yè)主，正是通過這種方式，使房屋的維修和改造得以實施。這一類住宅在城市中零星散布，為了與傳統(tǒng)意義上的“社會住宅”有所區(qū)分，這類住宅通常被稱為“低租金住宅”。

社會住宅的建造、管理和分配

巴黎市目前的社會住宅比重占住宅總量的14%，從比例上看，距離SRU法規(guī)定的20%，還有相當(dāng)大的距離。由于巴黎在19世紀(jì)就已基本完成了城市建設(shè)，因而社會住宅的增量主要通過收購和改造的方式實現(xiàn)。從改造規(guī)模來看，需要整體改造的街區(qū)已不多見，大部分情況下為單個地塊或單幢建筑的改造。

負(fù)責(zé)登記管理全市社會住宅并受理市民申請的機(jī)構(gòu)是“社會住宅管理處”（Service du Logement Social），設(shè)于市政府的住房局（Direction du Logement et de l’Habitat）。在巴黎市每建造或改造一幢社會住宅，無論實施主體如何，首先通過住房局確定其中PLAI、PLUS、PLS、PLI四種類型的比例，分別給予不同額度的補貼。一幢建筑中既可能只有四類中的一類，也可能四類都有，大多數(shù)情況下為兩三類混合。

確定這一比例的依據(jù)首先是房屋的區(qū)位。雖然總體而言巴黎的城市社會住宅數(shù)量缺口很大，但各區(qū)之間情況不平衡。例如，位于城市北端的平民社區(qū)第19區(qū)，社會住宅的存量占住宅總量的比重已高達(dá)34.1%，而同樣以居住為主的位于市中心的第3區(qū)，這一比例只有3.9%。巴黎市政府的基本預(yù)設(shè)，是使社會住宅在全市各區(qū)平衡分布，以促進(jìn)各區(qū)各層次居民的融合。

巴黎社會住宅占住宅總量的比重。資料來源：Faire une Demande de Logement Social[R/OL]. Paris: Maire de Paris, (2012-12-21)[2014-06-11]

社會住宅建成或改造完成后，由社會住宅管理處對其中的住房套數(shù)進(jìn)行統(tǒng)一的額度分配，分別分配給市政府、省政府、區(qū)政府以及“1%住房福利稅”企業(yè)。市政府和省政府是最大份額的持有者，其份額內(nèi)的社會住宅，除了面向社會統(tǒng)籌分配之外，還有一部分是為符合申請條件的公務(wù)人員保留的。“1%住房福利稅”則是企業(yè)為其員工提供的一種福利，凡是交納占工資額0.77%的住房福利稅的企業(yè)，都可獲得一定的社會住宅份額，比起普通市民直接向市政府申請社會住宅的方式，通過這一途徑申請的速度要快得多。

除此之外，那些因獲得政府補貼而將其物業(yè)以“低租金住宅”形式出租的私人業(yè)主，則是另一支分散的社會住宅提供力量。這些物業(yè)也在市政府社會住宅管理處的統(tǒng)計之內(nèi)，業(yè)主既可以自主尋找符合門檻條件的租戶，也可以委托社會住宅管理處統(tǒng)一管理。

舊房改造的實施主體

巴黎市舊房改造的實施主體是政府投資的混合經(jīng)濟(jì)公司。所謂“混合經(jīng)濟(jì)公司”（SEM: Société d’Economie Mixte），是指公司的資金來源于各級政府以及銀行借貸，私人資金一般不被納入。混合經(jīng)濟(jì)公司實際上是國有企業(yè)，它們通過與巴黎市政府簽訂公共項目合同的方式開展業(yè)務(wù)，因而其業(yè)務(wù)范疇是由市政府確定的，在解決住房問題方面各司其責(zé)，互不重疊。

市政府在私有土地和房屋出售時擁有“優(yōu)先購買權(quán)”（Droit de Préemption）。其中有兩種類型，一種為“簡單購買權(quán)”（Droit de Préemption Simple），另一種為“強(qiáng)制購買權(quán)”（Droit de Préemption Urbaine Renforce）。就巴黎市而言，市政府對整個城市范圍內(nèi)建成時間超過10年的房地產(chǎn)都擁有簡單購買權(quán)。征收價格由政府評估機(jī)構(gòu)確定，一般在市場價格的上下5%之間浮動。一般而言，業(yè)主選擇被政府優(yōu)先購買大多是因為無法承擔(dān)高額的建筑維護(hù)成本。巴黎市長期推行簡單購買權(quán)制度，意在最大限度地逐步收購巴黎市的房地產(chǎn)，作為市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑或社會住宅的儲備資源。

當(dāng)?shù)禺a(chǎn)和房屋被列入“公共用途令”（Droit d’Utile Publique），例如道路、重要公共建筑、公園、社會住宅等公益性項目，則不論業(yè)主出售的數(shù)量、物業(yè)的性質(zhì)和建造時間，市政府都具有“強(qiáng)制購買權(quán)”。法國憲法中寫到“私有財產(chǎn)是神圣的”，因而對私有房地產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制征收必須要有充分的理由，申請和批準(zhǔn)的周期長、費用高，尤其是必須通過長達(dá)一年的公眾調(diào)查和民主辯論階段。因而，當(dāng)需要推進(jìn)公共項目時，只有在其他方法都行不通的情況下，才會啟動公共用途令，并通過行政法院的裁決實施強(qiáng)制征收而不存在無限期的討價還價。在一個民主化和法制化程度較高的社會，公共資源投入與私有權(quán)益之間的界限較明確，公共權(quán)力的執(zhí)行也就能夠得到尊重和認(rèn)可。

（本文原載《國際城市規(guī)劃》2016年第6期，原標(biāo)題為《從巴黎社會住宅及舊房改造實踐看公共資源在舊城更新中的運用》，由作者授權(quán)轉(zhuǎn)載）