作為山東省省會濟南的“城中湖”，大明湖景區(qū)終于免費了。

2016年12月19日，濟南市委市政府新聞發(fā)言人劉勤在“大明湖免費開放”的發(fā)布會上宣布，自2017年1月1日起，大明湖景區(qū)現(xiàn)收費開放區(qū)域（老區(qū)）將向社會免費開放。由此，大明湖風(fēng)景區(qū)的新區(qū)、老區(qū)共103.4公頃的范圍內(nèi)，除個別執(zhí)行政府定價的展館（室）和經(jīng)營性項目外，將合為一園，全面向社會免費開放。

由大明湖、趵突泉、五龍?zhí)丁⒆o城河等組建的天下第一泉風(fēng)景區(qū)，環(huán)繞分布在濟南明府城歷史街區(qū)的周圍。

“十三五”期間，濟南欲將天下第一泉風(fēng)景區(qū)和明府城歷史街區(qū)整體打造成“泉城國際旅游標(biāo)志區(qū)核心區(qū)”。

日前，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）采訪發(fā)現(xiàn)，天下第一泉風(fēng)景區(qū)針對大明湖免費開放，增設(shè)了護欄、圍擋、監(jiān)控、廣播、警示標(biāo)識等安防設(shè)施，并將增配保安、園容保潔隊伍。但在泉城國際旅游標(biāo)志區(qū)核心區(qū)的范圍內(nèi)，泉樂坊、紅尚坊等項目運行并沒有達到預(yù)期。

有受訪專家建言，下一步，濟南市應(yīng)根據(jù)泉城國際旅游標(biāo)志區(qū)核心區(qū)的整體規(guī)劃，出臺細化的旅游發(fā)展實施辦法，從行政體制、品牌建設(shè)、配套服務(wù)等方面進行改革和完善，避免陷入多頭管理、格局不合理的開發(fā)困局。

員工承包制

2012年8月14日，濟南市政府提出創(chuàng)建國家5A級景區(qū)的目標(biāo)，并決定整合趵突泉、大明湖、五龍?zhí)丁⒆o城河等旅游資源，組建天下第一泉風(fēng)景區(qū)，創(chuàng)建國家5A級旅游景區(qū)因此進入實質(zhì)性操作階段。

天下第一泉風(fēng)景區(qū)隸屬于濟南市城市園林綠化局，由“一河（護城河）一湖（大明湖）三泉（趵突泉、黑虎泉、五龍?zhí)度笕海┧膱@（趵突泉公園、環(huán)城公園、五龍?zhí)豆珗@、大明湖景區(qū)）”組成，總面積310公頃。

2013年8月初，天下第一泉風(fēng)景區(qū)一次性順利通過5A級景區(qū)景觀質(zhì)量評審，一次性通過景區(qū)環(huán)境質(zhì)量暗訪檢查驗收。全國旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定委員會當(dāng)年8月15日發(fā)布公告，正式批準(zhǔn)濟南天下第一泉風(fēng)景區(qū)為國家5A級旅游景區(qū)。

大明湖景區(qū)的面積占了天下第一泉風(fēng)景區(qū)的三分之一。上述“大明湖免費開放”新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)顯示，大明湖景區(qū)總面積為103.4公頃，其中，水面面積57.7公頃，陸地面積45.7公頃。

2005—2009年，濟南市政府實施大明湖擴建改造工程，新建區(qū)域于2009年9月面向社會免費開放，而大明湖景區(qū)老區(qū)仍舊收取門票，價格為30元/人。

2016年12月19日，天下第一泉風(fēng)景名勝區(qū)管委會主任呂杰在“大明湖免費開放”新聞發(fā)布會上透露，大明湖景區(qū)年收入6000萬左右，年平均納客400萬人左右。

12月27日，澎湃新聞記者在大明湖景區(qū)走訪發(fā)現(xiàn)，冬季的大明湖景區(qū)，游客并不多。在元旦前，大明湖景區(qū)門票正常收取，游客也可憑濟南公園年票進入，同時，景區(qū)內(nèi)有還分布有多個茶社、超市等營業(yè)場所，由于顧客較少，有些經(jīng)營場所的工作人員在門口做起了游戲。

多名大明湖景區(qū)工作人員告訴澎湃新聞，“景區(qū)內(nèi)的營業(yè)場所基本上分包給了景區(qū)內(nèi)員工，這一制度已經(jīng)沿用了很多年，目的是既減輕了景區(qū)負擔(dān)，又增加了景區(qū)收入，也便于景區(qū)內(nèi)部的管理。”

上述多名大明湖景區(qū)工作人員證實，根據(jù)大明湖景區(qū)實行的管理辦法，景區(qū)員工承包景區(qū)內(nèi)營業(yè)場所分為“大包”、“小包”。“大包”是指將景區(qū)內(nèi)營業(yè)場所全權(quán)承包給員工，景區(qū)不再給員工發(fā)工資，員工需要向景區(qū)交納承包費；“小包”是指將景區(qū)內(nèi)營業(yè)場所的部分管理權(quán)承包給員工，景區(qū)給員工發(fā)放部分工資。

12月27日，大明湖景區(qū)新聞發(fā)言人聶晶告訴澎湃新聞，大明湖景區(qū)收入和支出是分為兩條線來處理，門票等收入項是全部上交財政，而所有的支出則是全部要通過財政撥款。

近日，澎湃新聞曾就大明湖景區(qū)財政收支情況，聯(lián)系采訪濟南市城市園林綠化局，但截至發(fā)稿，尚未獲得回應(yīng)。

據(jù)濟南市城市園林綠化局黨委書記、局長韓永軍在上述“大明湖免費開放”新聞發(fā)布會上介紹，對大明湖景區(qū)實施免費開放，是為了滿足市民游客需求、彰顯泉城特色、拉動城市經(jīng)濟發(fā)展，對增強城市的開放性和包容性，提高城市競爭力、建設(shè)現(xiàn)代泉城具有積極的推動作用。

復(fù)制西湖？

近日，多名濟南市政界人士向澎湃新聞證實，大明湖景區(qū)實施免費開放是由山東省委常委、濟南市委書記王文濤力推實現(xiàn)的，是希望在“還湖于民”的同時，實現(xiàn)推動門票經(jīng)濟到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。

多人將大明湖景區(qū)實施免費開放與杭州西湖的免費進行對比。《濟南日報》也曾在12月20日刊發(fā)整版分析文章，并著題“‘西湖模式’有望在濟南復(fù)制”，還列舉了多條濟南與杭州的相似之處。

所謂“西湖模式”，是指浙江杭州從2002年國慶假期開始，逐步免收西湖風(fēng)景區(qū)的門票，通過其他旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，不僅彌補了門票減免所造成的損失，而且?guī)恿似渌a(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。

根據(jù)杭州西湖的做法，2002年，試點免收兒童公園、老年公園、柳浪聞鶯公園等3個景區(qū)的門票，當(dāng)年景區(qū)損失600萬元門票收入，但景區(qū)內(nèi)的茶館、餐飲、紀(jì)念品商店等的商業(yè)租金增值700萬元。2005年，又免了7個景區(qū)的門票。目前，西湖免費開放十幾年，杭州的境內(nèi)外游客人次數(shù)、旅游總收入都實現(xiàn)了倍增。

而在濟南市旅游局規(guī)劃處處長馬子順、山東大學(xué)管理學(xué)院旅游系教授王晨光等人看來，濟南大明湖景區(qū)免費開放與“西湖模式”不可同日而語。

12月27日，在濟南旅游系統(tǒng)工作多年的馬子順告訴澎湃新聞，杭州有些方面的優(yōu)勢是濟南所欠缺的。首先，浙江人敢為人先的創(chuàng)新意識遠超向來保守的山東人；其次，杭州位處長三角地區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢明顯，再加之多條高鐵線路開通，有效地調(diào)動了這一區(qū)域強大的消費能力；再次，西湖周邊產(chǎn)業(yè)生態(tài)早已完備，住宿、餐飲、娛樂等配套都很齊全，而大明湖周邊臟亂差的情形卻難改善。

“簡單地把大明湖和西湖來比較是不妥當(dāng)?shù)模瑥穆糜问袌觥a(chǎn)業(yè)的屬性上講，二者沒有多大相似性，機械地復(fù)制西湖模式也不可行。”11月29日，王晨光接受澎湃新聞采訪時這樣表示。

王晨光認為，濟南和杭州旅游業(yè)的發(fā)展階段明顯不同，杭州現(xiàn)在已是一座適合休閑度假的成熟旅游城市，而濟南仍停留在觀光旅游主導(dǎo)的初級階段，很多外地游客往往把濟南作為一個旅游中轉(zhuǎn)地，濟南是前往青煙威地區(qū)和泰山景區(qū)的樞紐城市。在管理上，大明湖景區(qū)采用以資源保護為目的、事業(yè)單位主導(dǎo)的管理模式，很難滿足旅游市場日益變化的需求。

而在2002年9月，西湖景區(qū)推行免費之初，杭州市就成立了具有較強的專業(yè)和技術(shù)特色的政府派出機構(gòu)“杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會”。管委會被賦予財稅權(quán)利，對西湖景區(qū)區(qū)域內(nèi)人、財、物實施統(tǒng)一管理，避免了因行政分割而導(dǎo)致的利益相爭的問題。杭州市還成立了旅游委員會，綜合協(xié)調(diào)服務(wù)旅游發(fā)展。

“對濟南城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型而言，大明湖景區(qū)免收門票的意義在于促進旅游設(shè)施、公共服務(wù)、行政體制等隨市場改變。”王晨光說，旅游設(shè)施和公共服務(wù)決定了景區(qū)所在城市是否具備留住游客的休閑度假條件，也決定了景區(qū)的口碑，旅游目的地口碑的成效遠高于其他廣告。西湖免費之所以能夠留住更多的過夜游客，在很大程度上有賴于杭州良好的旅游設(shè)施和口碑。

停車難題

劉勤介紹說，濟南市有關(guān)部門對大明湖景區(qū)元旦假期中可能出現(xiàn)的客流高峰，制定了應(yīng)對措施和應(yīng)急預(yù)案。天下第一泉風(fēng)景區(qū)針對大明湖免費開放，增設(shè)了護欄、圍擋、監(jiān)控、廣播、警示標(biāo)識等安防設(shè)施，并將增配保安、園容保潔隊伍，努力讓美麗的大明湖在免費開放后繼續(xù)保持國家5A級景區(qū)的管理水平和標(biāo)準(zhǔn)。

大明湖免費開放后勢必會導(dǎo)致游客數(shù)的上升，這也增加了景區(qū)運營成本。王晨光說，如果景區(qū)所在的地方財力有限，就不可避免會依賴收取門票以作景區(qū)運營費用收入。景區(qū)所在地強大的地方財力支持是決定免費開放后的景區(qū)日常管理的基礎(chǔ)。“這就要求必須有更加充足的財政供應(yīng)，濟南市政府要有這個準(zhǔn)備。”

近日，澎湃新聞在大明湖景區(qū)及其周邊地區(qū)走訪發(fā)現(xiàn)，景區(qū)工作人員已開始對景區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施進行檢修，以確保景區(qū)在接下來的元旦、春節(jié)等假期正常運行。但在景區(qū)外，鮮見任何與大明湖景區(qū)免費有關(guān)的任何變化，景區(qū)周圍車輛主要是以路邊停靠為主。

“大明湖景區(qū)免費后，首先要考慮的是交通的問題，外地人來了車往哪兒停？”馬子順說，如果景區(qū)盲目開放免費，在免費模式導(dǎo)入與培育的初期乃至相當(dāng)長的一段時間，將會導(dǎo)致景區(qū)所在地政府不堪重負的局面。隨著客流的增加，設(shè)施、衛(wèi)生問題、社會治安問題等都會困擾景區(qū)管理，這都應(yīng)該在應(yīng)對措施和應(yīng)急預(yù)案的考慮范圍內(nèi)。

在王晨光看來，西湖模式雖然不一定適用于濟南，但杭州的很多做法值得濟南借鑒學(xué)習(xí)。

對于停車問題，杭州的做法是，在城市入口處設(shè)置免費停車場，讓自駕車的游客把車停在城外，用免費車把他們送到城區(qū)景點游覽，減少城市擁堵。在西湖景區(qū)的主要干線上，旅游旺季采取單雙號限行和單行道。停車場采取平時和節(jié)假日不一樣的收費，利用經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)。同時，杭州也提出節(jié)假日杭州市民“讓湖于外地游客”的辦法，鼓勵杭州人到周邊近效鄉(xiāng)村旅游，拉動那里的經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

據(jù)《濟南日報》報道，在前幾年的黃金周期間，濟南市也曾在城市入口處設(shè)置免費停車場，但由于沒有免費巴士接駁景區(qū)，停車場使用率不高。

12月30日，澎湃新聞從大明湖景區(qū)獲悉，2017年1月1日至2日兩天，大明湖景區(qū)將實行單向通行。西南門作為入口，只進不出；東、西鐵門為應(yīng)急出口，只出不進；北門、東門為出口，只出不進；西南門廣場設(shè)置護欄，疏導(dǎo)游客有序入園。同時，考慮到2017年春節(jié)是大明湖全部免費后的第一個春節(jié)，出于安全以及廟會質(zhì)量考慮，大明湖春節(jié)廟會暫時轉(zhuǎn)移到千佛山舉辦。

馬子順認為，大明湖景區(qū)北面開發(fā)空間已經(jīng)不大，南面老城區(qū)地處城市中心，區(qū)位優(yōu)勢明顯，應(yīng)該借助大明湖免門票的機遇，進行文化、餐飲、娛樂等配套服務(wù)的一體化規(guī)劃開發(fā)。

開發(fā)困局

事實上，包括天下第一泉風(fēng)景區(qū)和明府城歷史街區(qū)在內(nèi)的濟南老城區(qū)，并不缺少商業(yè)開發(fā)項目，甚至已經(jīng)呈現(xiàn)出了“遍地開花”的項目開發(fā)情形。

澎湃新聞梳理發(fā)現(xiàn)，在濟南老城區(qū)不大的范圍內(nèi)，不僅坐落著山東省政府、山東省人大、山東省政協(xié)等行政機關(guān)，還包含了紅尚坊、泉樂坊、寬厚里等商業(yè)街區(qū)開發(fā)項目，另有各級政府主導(dǎo)的百花洲、芙蓉街、將軍廟等歷史文化街區(qū)的開發(fā)建設(shè)項目。

12月29日，澎湃新聞走訪發(fā)現(xiàn)，芙蓉街主干道上有餐飲店鋪100家左右，經(jīng)營項目主要以中低端的燒烤、小吃為主，富有當(dāng)?shù)靥厣拿袼罪椘返赇佒挥胁蛔?0家，主要是分布在芙蓉街的北部，與生意紅火的餐飲生意相比，這些民俗飾品店鋪顯得有些冷清，芙蓉街也因此被稱作是濟南的“小吃一條街”。

與芙蓉街餐飲生意火爆形成強烈反差的還有紅尚坊、泉樂坊兩個時尚街區(qū)。其中，紅尚坊東臨芙蓉街，西鄰鞭指巷，北臨大明湖，位于省府前街兩側(cè)，當(dāng)初想打造成集餐飲娛樂、時尚體驗、民俗文化為一體，充滿歷史底蘊，又兼容當(dāng)代城市生活精神的特色街區(qū)。位于芙蓉街東臨的泉樂坊也被賦予了近乎一樣的定位，項目定位集購物、旅游、餐飲娛樂、創(chuàng)意LOFT于一體的體驗式商業(yè)中心。

然而，紅尚坊、泉樂坊的發(fā)展，至今沒能擺脫不溫不火的命運。2016年12月29日，澎湃新聞記者在泉樂坊發(fā)現(xiàn)，整個街區(qū)有商鋪150家左右，原本開設(shè)的三聯(lián)書店早在2012年底就關(guān)閉了，目前店鋪經(jīng)營項目多以婚紗攝影為主，多家店鋪掛出了出租轉(zhuǎn)讓的信息牌，也有不少店鋪關(guān)門停業(yè)。

“店鋪賣了，就管不起來了。”馬子順認為，泉樂坊、紅尚坊的問題在于將店鋪賣給了個人后，已經(jīng)很難對街區(qū)的業(yè)態(tài)進行統(tǒng)一管理，也沒法進行整體的包裝營銷。

而位于濟南老城區(qū)護城河畔的寬厚里商業(yè)街一二期項目開業(yè)后，目前正在進行三期項目的銷售和招商，為了吸引人氣，寬厚里開發(fā)商在旁邊的路邊開辦起了擺攤大集，小吃、舊書攤應(yīng)有盡有。12月29日，寬厚里銷售中心一名銷售顧問告訴澎湃新聞，寬厚里現(xiàn)在人氣不旺主要是季節(jié)原因，人少但不意味著消費能力低，開發(fā)商在開發(fā)寬厚里的同時還配套了公寓、商場，可以積聚強大的消費能力，現(xiàn)在在售的三期項目沿街一層價格在8-10萬元/平米，二、三層會相對便宜一點，對于經(jīng)營項目，不會給購買者做硬性要求。

同時，位于大明湖南岸的百花洲歷史街區(qū)改造工程已經(jīng)接近尾聲，但同樣面臨吸引人氣的難題。馬子順透露，百花洲歷史街區(qū)改造工程起初是由濟南市城市園林綠化局負責(zé)，現(xiàn)在已經(jīng)移交給濟南市歷下區(qū)政府。

在王晨光看來，紅尚坊、泉樂坊、寬厚里、芙蓉街等項目的開發(fā)之所以不達預(yù)期，根本的原因在于項目開發(fā)主體不一，紅尚坊、泉樂坊、寬厚里都屬于企業(yè)開發(fā)，芙蓉街隸屬于泉城路街道辦，大明湖則隸屬于濟南市城市園林綠化局，這樣就容易忽視市場需要，每一個項目都小而全，但沒有融入到古城區(qū)整體的規(guī)劃里。

老城規(guī)劃

“濟南游客市場的客源結(jié)構(gòu)中，國際游客占比相當(dāng)?shù)停谌珖糜谓y(tǒng)計年鑒排名中在40名之后，被南京、沈陽等城市甩在了身后，與城市本身的政治地位不匹配，濟南擁有這么好的資源，卻沒有轉(zhuǎn)化成旅游業(yè)的發(fā)展，值得深思。”王晨光認為，濟南旅游沒有全球性的產(chǎn)品，沒有形成很好的開發(fā)模式，這就導(dǎo)致市場認同程度太低。

在官方旅游發(fā)展定位來看，濟南老城區(qū)已經(jīng)從定位建設(shè)“天下第一泉中央游憩區(qū)”，轉(zhuǎn)為“泉城國際旅游標(biāo)志區(qū)”。

2014年2月，濟南市發(fā)布的《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展建設(shè)國際旅游名城的意見》提出，要將濟南建設(shè)成為功能完善、競爭力強、宜居宜游的國際旅游名城。全力構(gòu)建以“一核兩圈”為主體的大濟南旅游區(qū)。“一核”是指整合完善天下第一泉景區(qū)、芙蓉街與明府城歷史街區(qū)的旅游、休閑和商務(wù)集聚功能，建設(shè)具有世界品質(zhì)的“天下第一泉中央游憩區(qū)”。

其中，該《意見》在重點工作分工中曾提出，對天下第一泉、芙蓉街和明府城歷史街區(qū)等資源進行整體打造，增添滯留型旅游項目，增加泉邊、湖邊、河邊消費設(shè)施，擴展延伸景區(qū)發(fā)展腹地；招商激活現(xiàn)有泉樂坊、紅尚坊等主題街區(qū)；打造曲水亭街等泉水特色街區(qū)。

2015年8月，濟南市再發(fā)布《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的實施意見 》，將天下第一泉中央游憩區(qū)范圍擴容，再提國際化發(fā)展目標(biāo)，提出“按照旅游國際化戰(zhàn)略思路和‘城市即旅游，旅游即城市’理念，以東至黑虎泉北路，西至趵突泉、五龍?zhí)叮现翞T源大街南側(cè)，北至大明湖的明府城為核心，并輻射至泉城公園、大千佛山景區(qū)，建設(shè)體現(xiàn)泉城之魂、齊魯之心、儒學(xué)之門三位一體的泉城國際旅游標(biāo)志區(qū)”。

《濟南市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》也提出，“提升天下第一泉5A級旅游景區(qū)，保護明府城歷史街區(qū)，完善旅游、休閑、購物、娛樂和商務(wù)功能，打造具有世界品質(zhì)的泉城國際旅游標(biāo)志區(qū)核心區(qū)。”

王晨光說，雖然不是每個城市都可以無限度地發(fā)展旅游業(yè)，但是在絕大多數(shù)的綜合性城市，其旅游業(yè)發(fā)展空間都是相當(dāng)大的，同時圍繞著旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展空間也相當(dāng)廣闊。希望濟南可以以大明湖景區(qū)免門票為契機，根據(jù)整體定位，出臺細化的旅游發(fā)展實施辦法，打破保守的理念，調(diào)動市場、政府、市民等各個要素，讓旅游業(yè)走向市場化發(fā)展之路。