明天按今天的標準來花錢，這日子美國人不喜歡，他們更習慣的是今天花明天的錢。而為了兵馬未動糧草先行，錢糧不到便“寅吃卯糧”，美國（和美軍）卻時常不得不先“寅糧卯吃”。美國的軍費政治戲碼多多，年年上演，年年叫座，債務炸彈、三派之爭（共和黨軍費鷹派、共和黨預算保守派、民主黨人）、府院博弈等問題，是催生這些戲碼的直接原因。至于不同大旗黨的各種深層原因說，此處不表。

延續中的“延續決議”

12月15日，參議院以壓倒多數通過了2022財年的國防授權法案，更早一些時候眾議院已通過。通脹壓力下，兩黨主要議員認為若要有效實現熱點地區軍事準備，則必須把數字做得再大些。這份7400億的授權法案在拜登政府要求數額基礎上多開了250億。

這筆錢使得美軍能夠比計劃中多買12架F/A-18、5架F-15EX、2艘核潛艇、2艘驅逐艦。授權案要求從2022年1月1日起美軍工資全面上調2.7%，為針對中國的太平洋威懾倡議多劃了20億（總額71億），同時在針對俄羅斯的歐洲威懾倡議上多開了6億（總額40億）。

在漫長的軍費政治過程中，每一年的最終妥協版授權案得以通過都是大事。但它并不是最終算數的那張“支票”。正如近幾年多次聊過的，授權案雖然為如何花錢的優先次序定了調，但新財年的實際開支取決于撥款案。而10月1日開始的2022新財年雖已過兩個半月，卻仍未真正開啟。

由于無法在撥款法案上取得妥協，美國新財年不得不再次以“寅糧卯吃”的方式啟動——聯邦預算深陷僵局，現在的美國政府依然在靠“延續決議”（CR）度日，所以這份授權法案的意義也就大打折扣。

“延續決議”意味著美國政府在新財年“正式”開啟之前能花多少錢、能怎么花錢，都必須錨定在上一財年標準。對于美國的軍事機器而言，這往往意味著新項目的延后甚至中長期連鎖反應。當前的2022財年CR已是第二輪，首輪簽署于新財年開始前的9月30日夜，失效于12月3日，而現在這輪將于明年2月18日到期。CR的簽署與更新暫時將美國政府又一次（達叔：“為什么要說又？”）拉離財政懸崖邊緣，政府避免了關門，但根本性的債務天花板僵局仍在消耗、考驗兩黨精英的時間、技巧和決心。

對于拜登政府來說，真正的好消息來自一個多月前。2021年的“萬圣節”過完沒幾天，立志“重建更美好美國”的拜登政府便提前收到了“感恩節”大禮——11月5日，1.2萬億的基建法案在眾議院獲得通過（8月已在參院通過）。這無疑是拜登及其支持者的一大勝利，為了實現這一目標，在中期選舉形勢并不樂觀而民主黨又剛剛丟掉了弗吉尼亞州州長寶座的這一周，拜登與民主黨大佬們對共和黨部分議員與民主黨內的進步派苦口婆心，做了很多工作。

不過，這一勝利也會帶來新的壓力。因為它會縮短債務違約前解決債務天花板問題的政治窗口——美國政府已經用完了早先兩黨妥協臨時“湊出”的4800億額度，而1.2萬億的法案將從聯邦政府基金中轉出1180億到公路信托基金。雖然財政部進行這一操作的時間還不確定，但此舉將進一步削弱償債能力。

當然，辦法總比困難多，特別是習慣了這樣過“緊”日子的美國政府。但是總會找出辦法并不代表辦法是好找的，時間和政治壓力都不小。

見慣不怪？才怪！

對于五角大樓來說，新財年的延后撥款實在算不得什么新鮮事。早在19世紀初，當時的美軍高層就在抱怨國會撥款總會遲來幾個月。1976年，國會將財年交替時間從6月30日改為9月30日，避開假期，以便撥款更有可能按時完成。很可惜，效果不顯。1977-2021財年，新日程實施后的45年間，只有十年按時正常啟動，最近的一次是2019年，而最近這十余年也僅有這一次。歷史上靠CR續命的日子平均為73天，而近十余年則超過了100天。

CR對如何花錢有明確限制，僅對個別事項給予豁免（近年一般不超過4項），因此至少從理論上來說，它增加了所有人的工作量，特別是管理臨時資金分配的安排。此外，CR通常禁止新的采購與建設項目啟動，進行中的項目也可能因為未來資金的不確定性而被推遲。而由于財年延誤所導致的人力時間壓縮，五角大樓在CR影響下與承包商所做的合同也往往出現更多問題。

再者，由于CR 將每項撥款的額度釘死在前一財年水平，會導致出現資金使用錯位和錯配，新財年原計劃在不同項目之間的增減可能無法貫徹。加之五角大樓沒有正式啟動的預算，無法對可能的重新規劃與分配進行評估，國會明確且嚴格禁止在CR期間進行任何機動安排。

在這種死局下，美軍的財政效率很受影響。有些CR跨過了自然年，時間越長，影響越大。而這種長CR在近些年也變得更為普遍。近10年，CR超過12月31日的年份接近一半，平均超過150天。

不過對于CR的影響，美國會下屬專管調查監督聯邦政府如何花錢的“督察員”政府問責局則持有不同意見。其近期的一份報告認為，CR對重大采購項目的影響沒那么大。問責局發現五角大樓官員會針對CR進行適應性調整。反復的CR經歷使五角大樓學會了一些應對法子，如不再將重大合同更新或款項交割放在每個財年的頭三個月（即自然年的年底）。

但問題在于，由于CR而延遲啟動的新財年預算并不會使后一財年自然延后，到日子就會進入下一周期，因此財年長度必然被壓縮。而即便如問責局判斷的那樣，采購項目的成本和時間周期不會被嚴重影響，CR相應財年的計劃還是會打折扣，如采購量。

問責局自己其實也承認，在缺乏效率的機制下進行適應和調整，與保證機制效率完全是兩回事。而無論問責局的報告在多大程度上是為國會自身尋找合理化依據，都難掩一個事實，即延續決議本身已成為常態，而問責局（國會）的態度與常態化本身也使得改變現狀更加困難。而當前華盛頓與全美的政治極化進一步不利于提高預算政治的效率。

今時不同往日

2022財年將在CR狀態下延續多久？誰也不知道。2021財年的CR持續了三個月，而新財年的CR已經預訂了至少141天的“檔期”。

一方面，民主黨人推動并通過的大規模非國防開支將會進一步激化兩黨矛盾。納稅人都要為軍費做出貢獻，而萬億基建法案要主要是大企業埋單，誰輸誰贏，心里都清楚。更為重要的是，對于今天的共和黨人來說，特別是預算保守派，如果CR可以延緩非軍費開支的大規模增長，犧牲軍費的短期可預期性與軍事采購、研發效率是可以接受的。

此外，與過去幾年的軍費政治不一樣，由于拜登政府希望在22財年提升16%的非國防開支，軍事與民事開支之間的配平默契被削弱了。不同于過往的一般操作，兩黨對于新財年的軍費上限沒有妥協一致的意見。至于債務天花板，民主黨為了“重建更美好美國”，在預算落聽后一定會對目前28.4萬億美元的聯邦債務上限動手——歷史上，美國聯邦政府從未有過債務違約，不斷抬高天花板這種“無賴”做法一直是常規操作。如近幾年特朗普政府時期，民主黨在這一問題上三次與主導參議院的共和黨合作。而這次有些不同，由于民主黨在秋天希望把重建法案與債務上限打包解決，觸怒了共和黨。后者的態度很明確，既然你民主黨一意孤行，那么自己想辦法搞定吧，也就是不需共和黨支持的預算協調方案。

預算協調程序可以避開美國立法的冗長和低效，繞開參院60票超級多數的門檻。進入新世紀以來，小布什政府的兩輪減稅法案、奧巴馬政府的部分醫改修正法案、特朗普的稅改法案都是這一程序的產物。不過對于民主黨來說，要考慮是否需要在22財年為此消耗每年有限的預算協調機會，是否可以規避開共和黨人基于伯德條款的阻撓。此外，還有新能源和醫保這些兩黨之間難以擺平的問題需要預留窗口。總之，雖然預算協調看起來是較為現實的選擇，民主黨目前似乎還未到攤牌的時候。

兩黨國會大佬們最近的表態意味著天花板博弈的局面尚不樂觀。共和黨參議院撥款委員會副主席共和黨參議員謝爾比早先便明確表態，共和黨一些重要人物傾向于在12月3日首輪CR到期后繼續為期一年的CR，并且耐人尋味地表示，這種局面并非共和黨樂見，而是由民主黨任性造成的既成事實。

民主黨一邊則怪罪共和黨不負責任。參議院撥款委員會主席民主黨參議員萊希便曾直言，9月末共和黨的不合作態度直接造成了目前的局面和一年CR的糟糕預期。以萊希為代表的民主黨人認為，他們已經在軍費問題上做出了重大讓步與合作，例如5%的上升幅度，新財年國防授權法案中的兩黨合作精神被共和黨人破壞了。

而對于民主黨的表態，參議院共和黨領袖麥康奈爾曾明確表示，12月3日到來之時，共和黨不會再像9月底那樣支持又一個短期CR以及債務松綁。雙方的相互甩鍋當然是博弈的一部分，并不新鮮。但與過往相比，兩黨都顯得更加頭鐵和強硬。這樣看來，第二輪2個多月的CR還算是有一定妥協精神的結果。

因為兩黨的態度，美國行政部門的錢袋子至少是暫時變得緊張。雖然耶倫主導的財政部早做準備，預留了大筆現金，但如果這筆錢花光，就不得不轉而靠政府收入來填補窟窿。而這將意味著社保、老兵、聯邦雇員（注意，這里包括軍人）的所得將被拖后。不過，這些還不是CR之下帝國軍事支柱的關注重點。

資本家、工人與軍隊

對于美國的軍事機器而言，軍費政治的低效在兩個方面影有比較直接和顯著的影響：軍工生產和新項目啟動。

軍工方面，勞動力特別是技術工人的短缺是主要影響，很多軍工廠家已開始或即將面對勞動力缺口。像巴斯鋼鐵造船廠這樣的老廠、“大廠”甚至可能面臨高達30%、千余人的技術工人流失。而同樣是問責局過去所做的報告顯示，如海軍潛艇和航母這種國之重器的維修、維護保養一再出現工期延誤等問題，主要原因便是人手不夠。

不連貫的預算不僅使軍工生產廠家不得不經常暫停雇傭技術工人，還會造成“盛宴-饑荒循環”。廠家在有活干時不得不擱置甚至舍棄其他目標，加大力度包括招工、招人完成當前任務，但由于預算和合同缺乏連貫性，未來被解雇或不被續聘的也可能是同一批人。技術工人隊伍的建立和維持存在很大麻煩。

另一個問題是新項目啟動困難。預算的不確定性提高了所有領域的風險、削弱了計劃性，無論是追加采購配件、增加必要勞動力還是分散供應商。再加上通脹與合同重新談判的成本，不僅整體成本上升，項目進度也會被進一步拖后。

在美軍不同軍種之間，陸軍對于這一問題是最為主動的，在其年度預算申請中，會將財年一旦無法正常啟動受影響最大的研發項目明確列出。以22財年為例，陸軍的研發項目中，其自身判斷較為脆弱的包括500萬美元的遠程機動火力技術（LRMF）、1100萬美元的士兵與班組能力強化相關應用研發、1800萬的全域融合技術、800萬的機動高生存性指揮所（MASCP）和1600萬的確保PNT（定位、導航、授時）通訊技術等。

在這些陸軍研發項目之外，各軍種在22財年計劃啟動的研發和采購項目還有很多，小到陸軍200萬的便攜火炮引信裝定系統，大到空軍1億800萬的B-21轟炸機和1億6100萬的AGM-183（ARRW）空射超高聲速導彈、2億的超高聲速巡航導彈（HACM）等。此外，還有各軍種的訓練、維護、戰備保障，以及像太空軍這個新軍種與其他軍種進行人員和設備移交所伴隨的人事與管理成本，都會不同程度受到CR影響。

當然，問題到頭來終究還是會得到解決，畢竟窮誰也不能窮軍隊。美國的軍費政治甚至國民經濟問題中，錢本身從來只是小問題。但是這期間的政治、經濟、人事和組織成本為美國國內政治、國防政治、軍事機器帶來了太多內耗。“寅糧卯吃”再熱鬧也是插曲，“寅吃卯糧”終究還是主旋律，二者的協奏便是當前美國全球軍事霸權的錢糧進行曲。

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作者祁昊天，系北京大學國際關系學院助理教授。