【編者按】

連日來，“死亡稅率”問題引發了媒體、企業界、中央政府主管部門的持續關注。

“死亡稅率”一說，源于天津財經大學財政學科首席教授李煒光。由他領銜的“中國民營企業稅負問題研究”課題團隊2016年上半年在四大城市對一百多家民營企業進行的調查顯示，中國企業的實際稅費負擔率接近40%。而依照世界銀行世界發展指標中的總稅率指標來衡量，2015年中國企業總稅率（企業稅收和強制性的繳費占商業凈利潤的比例）高達67.8%，鑒于大部分企業的利潤率不足10%，李煒光教授因而稱，中國企業承擔的實際上是“死亡稅率”。

相關研究結論于2016年11月初發布，但影響限于小范圍內。轉機源自民營企業家、福耀玻璃工業集團董事長近日曹德旺向媒體談到，美國沒有增值稅，只有40%的所得稅，再結合各項生產成本計算，相較于在中國生產，福耀集團在美國投資設廠，“會多賺百分之十幾”。

曹德旺是在向媒體解釋他赴美投資設廠的舉動時發表上述看法的。資料顯示，福耀集團是國內最具規模、技術水平最高、出口量最大的汽車玻璃生產供應商。2016年10月，由福耀集團投資的全球最大汽車玻璃單體工廠在美國俄亥俄州竣工投產。該項目投資6億美元，加上2014年福耀已在美國投資4億美元生產汽車玻璃，福耀集團在美國投資已高達10億美元。

一周多以來，曹德旺的看法經媒體廣泛傳播后引發巨大社會反響，同時令“死亡稅率”一說廣為人知。中央政府主管部門、企業界和學界人士紛紛就此表態。

國家稅務總局官網于12月21日刊發國家稅務總局稅收科學研究所所長李萬甫的署名文章稱，“死亡稅率”之說嚴重誤導社會公眾，事實上，我國宏觀稅負近些年來一直穩中有降。12月23日，在商務部例行發布會上，新聞發言人沈丹陽對相關問題回應稱，對曹德旺先生的評論不予置評。但他也表示，中國確實有一部分制造業企業面臨成本上升、面臨困境的問題，但是（局面）在不斷改善。

另有學界人士質疑“死亡稅率”之說太夸張。但來自民營企業界的聲音對上述研究結論表示了贊同意見。杭州娃哈哈集團董事長兼總經理宗慶后表示：實體經濟稅費比較高，各方面成本比較高，（企業）利潤率很低也很辛苦，導致生存不下去，很多人不愿意干實體經濟。具體到娃哈哈自身，宗慶后表示：“今年的費跟去年的費(相比)沒有任何下降，而且有的費還增加了，特別是環保經費增加太多。”

不論“死亡稅率”一說是否符合現實，相關爭論背后的企業（不論是民營企業還是國有企業）稅費負擔問題，理當引起最高決策層的高度重視。而企業稅費負擔問題的背后，可能涉及更為根本性的政府規模問題，因政府規模若過大，功能太過繁復，則為維護其正常運轉及相關支出需要，必然增加對企業和個人的相應稅費征收，從而直接或間接影響企業運營、個人福利及更廣泛的宏觀經濟的健康運行。

那么，如何衡量政府規模？在以下研究中，北京大學政府管理學院教授顧昕指出，由于政府活動的多樣性，政府規模的度量必然具有多維性，因此不可能也不應該有唯一的度量指標。采用哪些指標進行研究，取決于研究目的，但最為常見的是政府支出與國民經濟總產出之比。以此來衡量，在世界各地，政府規模的確會隨著經濟增長而有所擴張，但政府會有增長的極限。政府規模是否過大，取決于其擴張是否不利于經濟社會發展。由于對政府職能的認知不同以及對政府活動投入與產出的度量方式不同，不同研究對最優政府規模的測算，尚未形成共識。

我們推薦這一研究，期待對有關“死亡稅率”的討論有所啟發。

在公共經濟學與發展政治學中，政府規模是最經久不息的研究課題之一。世界各國的政府究竟太大還是太小，政府規模與政府職能的關系，政府規模擴張或“政府成長”（government growth）的趨勢及其成因，政府規模對公共服務遞送效率的影響，以及政府規模對經濟增長的影響等議題，都引起經濟學者、政治學者和行政學者的持續關注。關于大政府與小政府孰優孰劣，經常占據著各國公共討論的空間。

尤其是在美國，抨擊大政府會給政治社會經濟生活帶來損害性影響，論證大政府相對于自由市場的非道德性，更是持自由至上主義立場者不遺余力弘揚的理念。著名智庫美國企業研究所的總裁阿瑟?布魯克斯（Arthur C. Brooks）甚至在一部2011年出版的著作中把“自由市場與大政府之間的戰斗”描繪為塑造美國未來的關鍵戰役。

大政府有損于經濟繁榮和民眾生活的理念在美國非常盛行，以致被視為一種“傳統智慧”，秉持這一“智慧”的論著不僅年年有之，而且還時不常成為暢銷書。當然，挑戰這一“傳統智慧”的論著，也在美國不斷涌現。

2004年，美國社會經濟史學家林德特（Peter H. Lindert）出版的兩卷本巨作《公共部門的增長》（Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century），獲得了美國社會科學史協會和美國經濟史協會頒發的兩項最佳圖書獎。作者以堅定的口吻給出結論：“眾所周知的看法是，較高的稅收和轉移支付會降低生產率。的確是眾所周知，但這一看法并未獲得統計和歷史的支撐?！贬槍Ψ磳Υ笳摹皞鹘y智慧”，美國知名媒體人馬德里克（Jeff Madrick）于2009年出版了《擁護大政府的理由》（The Case for Big Government）一書，其中針鋒相對地主張一個積極有為且具有一定規模的政府對于經濟增長和繁榮是不可或缺的。

如此激烈交鋒的一個原因，在于有關政府規模問題的研究包含了太多內容，一部分屬于事實判斷和實證分析，另一部分涉及到價值判斷，而價值判斷上的分歧自然會導致完全不同的結論。這些內容，基本上可為四個相互獨立而又有關聯的問題：一、什么是政府規模（這個問題可以轉化為政府規模的度量問題）；二、政府成長的趨勢及其成因；三、政府規模的社會經濟影響（尤其是大政府對經濟增長的影響）；四、評判政府規模的優劣（即依據各種不同的價值觀對不同規模的政府給社會經濟生活帶來的好處和劣處加以評判性分析）。

在這些問題中，政府規模究竟意指為何以及如何加以度量，顯然是最為基礎性的學術問題。這兩個問題不厘清，關于其他問題的討論就會變成無根之木。限于篇幅，本文僅討論這一基礎性問題，并在此基礎上，對發達國家、發展中國家和轉型國家政府規模的現狀，給予全景性和概括性的描繪，只是在極為必要的情況下才會旁及上述的其他問題。同時，本文暫不論及中國，而有關中國政府規模的研究，必須也只能另文展開。

一、什么是政府規模？

要探討政府規模的問題，首先要對政府本身進行界定，弄清其內涵和外延。

依照韋伯（Max Weber）的經典性定義，所謂政府或稱國家（state），即在一定地域內對合法使用武力或強制力擁有壟斷權的組織。這個定義揭示了政府行動的一個內涵性特征，即具有強制性，也可以在一定程度上將政府機構和私人機構區分開來。

可是，強制性并非政府行動的唯一特征。雖然有合法使用強制力的壟斷權，但任何國家（政府）顯然不會無時無刻地使用強制力。在市場經濟體系中，政府可以以多種角色，例如保險者、購買者、雇傭者、贊助者、調控者、信貸者、擔保者、仲裁者、規劃者、監管者甚至道德勸說者的角色，參與到市場活動之中。扮演這些角色，既可以采取強制性也可以采取非強制性的方式，例如，美國政府向民眾提供的醫療保險，既有強制參保的，如面向老人的醫療照顧（Medicare）和面向窮人的醫療救助（Medicaid），也有自愿參加的，如兒童醫療保險（SCHIP）。當然，政府能夠有效地扮演各種非強制性角色，歸根結底還是以政府擁有合法強制力的壟斷權（例如征稅權）所帶來的強大實力所致?？墒牵词拐J可韋伯對政府內涵的刻畫，也無助于厘清政府的外延，因為強制力合法行使范圍的伸縮性太大。

政府的宗旨是為民眾提供公共服務。為了完成相關的工作，政府會設立各種各樣的機構，即公立組織，而國際文獻把各種公立組織的總體稱為“公共部門”（public sector）。因此，政府規模的問題，也被等同于公共部門大小的問題，而政府成長就等同于公共部門的成長?？墒?，“公共服務”這一概念也不能幫助我們一勞永逸地確定政府或公共部門的外延，因為公共服務的提供者并不限于公立組織，也包括民間的非營利性組織。西方福利國家自二十世紀八十年代以來的改革，最主要的走向就是政府逐漸淡出福利提供者的角色，更多地扮演促進者的角色，即福利國家向“能促性國家”（enabling state）轉型，以促使民間社會組織提升能力，從而在更大程度上實現公共服務的民間提供。

不管在現實世界中政府與非政府的界限是多么模糊，度量政府或公共部門的大小依然是一項基礎性的研究工作。最直接的度量方式自然就是直接考察政府活動?？墒牵缰Z貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）所總結的，政府活動多種多樣，至少包括：（1）提供法律制度、維護公共秩序；（2）提供某些服務，例如國防、外交、義務教育、公共衛生、郵政等；（3）通過補貼、稅收、貸款、擔保、管制等手段，影響民間的經濟社會活動；（4）為民眾購買某些產品和服務；（5）福利提供或收入再分配。不僅如此，很多政府活動本身及其產出，例如管制，難以直接加以度量。事實上，公共服務的成本與收益具有低度量性，這正是政府活動與市場活動的最顯著差別之一。

值得注意的是，考察政府規模，不僅要面臨政府活動的可度量性問題，而且還面對著政府活動度量的可加總性問題。事實上，就上述政府活動而言，很多是可以度量的，關于其提供與結果的效率和公平，相關的專項研究業已非常發達，有些甚至形成了經濟學的分支學科，例如國防經濟學、教育經濟學等。即便是那些乍看起來不可度量的政府活動，如法治建設，現在也逐漸進入了發展經濟學家和公共經濟學家的研究視界，從而在經濟學中形成了一個方興未艾的研究領域，即法律與發展研究。但是，要探討政府規模問題，需要找到可加總的適當方法對政府活動進行跨領域的度量。

盡管與市場活動相比，政府活動的可度量性相對較低，但對公共部門的活動，依然有不少可定量的指標加以度量，而且有些指標具有可加總性，有助于我們在總體規模的意義上度量政府。度量總體政府規模的指標，最為常用的有兩類：一是公共部門擁有的資源量，其中以人力資源最容易度量；二是政府的收入和支出。

當然，采用這兩類指標所度量的政府規模，具有一定的相關性，因為在政府支出中，有一部分成為公共部門運行的人力成本，即公共部門的薪酬。同時，值得注意的是，這兩類政府規模度量法，都是考察政府在社會經濟生活中的投入，要么是人力投入，要么是金錢投入，而沒有考察政府活動的產出?？疾煺顒拥漠a出（包括其數量和質量）及其效果和效率，即公共部門績效評估和效率研究，是公共部門研究的難點，但也是熱點。

二、如何度量政府規模：數人頭還是計金額？

考察公共部門的人力資源，乍看起來是一件相對簡單的研究工作。西方學者常稱之為“數人頭”（counting heads），而在中國則是“定編制”（“定編”）。

可是，實情并非如此簡單。在世界各國的公共部門，都存在著正式雇員和非正式雇員，前者一般被稱為公務員或準公務員，多享受終身就業，其薪酬和福利都出自政府財政預算，而后者則是臨時聘用人員或非全職雇員，僅持有固定期限的勞動合同，其薪酬和福利出自特定的政府項目。因此，當依據人力資源總量來考察政府規模的時候，究竟是僅僅計算正式雇員人數還是將臨聘人員也包括進來，則需要根據研究目的的不同而加以不同的考量。

更有甚者，采用雇傭人數來度量政府規模，一般認為并不精確，因為這一度量方法受到了兩方面的挑戰。一方面的挑戰來自政府的資本密集化傾向，即采用耗資不菲的高科技裝備以減少雇傭的增長甚至直接減少雇員數量。另一方面的挑戰來自政府外包的興起，很多政府項目的執行現在是由政府外組織（既包括非營利性組織也包括公司）來承擔，而政府外包之勢也會引致公共部門正式雇員數量的減少。

無論發生哪一種情形，政府雇員減少并非意味著政府規模的降低。因此，大多數探討政府規模問題的論著，要么不大使用政府雇員占勞動力人口的比重這一指標，要么僅僅以附帶的方式論及政府雇傭。例如，美國知名的大政府批判者、自由至上主義經濟史家羅伯特?希格斯（Robert Higgs）在其名作《危機與列維坦》（Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government）一書中，在論及政府規模的度量方式時，使用了“政府民用雇員占民用勞動力的比重”這一指標，同時也對政府在緊急情況下雇傭“應急工人”的情況進行了討論；但他明確指出，使用雇用數據來分析政府規模會具有誤導性，因為政府履行職責時的很多人力投入在有關數據中是看不見的。

凡事都有例外。美國著名智庫布魯金斯學會的高級研究員保羅?萊特（Paul C. Light）于1999年出版了《政府的真實規?！罚═he True Size of Government）一書，主要依據對公共部門雇傭數據的分析，揭示政府的真實規模，以挑戰時任美國總統克林頓有關大政府時代已經終結的宣稱?？肆诸D宣稱的依據是，美國聯邦政府的公務員人數1996年大約190萬人，與越戰高峰時期1968年的公務員人數相比，減少了40萬人。但萊特發現，美國存在著一個巨大的“政府之影”，即政府通過合同外包、贈款、授權等方式，讓相當于大約127萬專職人員的政府外人員為聯邦政府做事，而這些人相當于政府的“影子勞工”。因此，萊特宣稱，就聯邦政府而言，所謂美國已進入小政府時代的看法，純屬幻覺。如果只是數人頭，美國聯邦政府的確變小了，但從其行使的職能上看，卻一點兒沒有變少。

或許正是由于以雇傭度量法會產生很多難以厘清的問題，絕大多數有關政府規模的研究采用金錢度量法，要么考察政府歲入，要么考察政府支出。政府歲入和政府支出有一定的相關性，這取決于政府債務的規模和利率。一般來說，采用支出作為指標，更能準確地度量政府活動的規模，因為無論何種政府活動，都必須要有公共支出給予支撐。采用歲入作為指標，在赤字財政下，會低估政府規模。但采用歲入指標進行分析，又有助于從經濟汲取的角度來考察政府對經濟社會活動的涉入。其中，稅收的絕對水平和相對水平常被用來度量政府的汲取度，而這兩個指標常常被簡寫為“稅負”。但值得注意的是，僅僅考察稅負會低估政府涉入經濟活動的程度，因為除了稅收之外，由社會保險繳費和各種行政性服務收費所組成的“非稅收入”，在世界各國都構成政府歲入的重要組成部分。

前文提及的獲獎巨作《公共部門的增長》，僅考察了基于稅收的政府支出，而不包括通過雇員及其雇主繳費而形成的社會保險支出。關于社會保險的擴張是否會對經濟增長造成負面影響，社會保險對勞動力市場的影響，以及社會保險與最有稅收的關系，這些都是公共經濟學中頗有爭議論題。因此，前述《公共部門的增長》獲得的斬釘截鐵的結論，難免會有一定的折扣。

公共部門規模的度量必然是多維的，因此不可能也不應該有唯一的度量指標。不同的指標其實各有利弊，采用哪些指標進行研究，要看研究目的為何。但由于習慣或較具可比性，被最廣泛使用的度量指標，無疑是公共支出的絕對水平和相對水平；其中的相對指標，即公共支出與國民經濟總產出（例如GDP）之比，又是最為常見的。

度量公共支出看起來簡單，但其實也不盡然，至少還需要考慮如下四個方面的細節：

第一是政府支出的形式，即在政府支出規模的界定中是否包括政府的轉移支付。國際貨幣基金組織經濟學家、公共財政專家維托?坦齊（Vito Tanzi）和盧德格爾?舒克內希特（Ludger Schuknecht）在2000年出版了《20世紀的公共支出》（ Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective）一書，將“政府實際支出”與“補貼和轉移支付”區分開來，前者是指用于自身活動的開支，包括公共部門雇員薪資、政府物質和設備的采購以及其他成本，其中包括公共住房和公共教育的提供，而后者則是政府向非政府組織和個人以現金形式發放的補貼或給付，其中為民眾發放的各種福利給付構成了現代福利國家的重要要件。

第二是政府支出的分解，即政府支出包括政府投資與政府消費兩部分，而政府消費支出比總支出更能度量政府施加于社會的影響，因為消費支出代表了民眾從政府支出份額中獲得的有效現期收益。其中，國有企業的活動及其支出是否納入政府規模的度量，與此問題有關。國有企業是政府占有股份并擁有控制權的企業，而政府股份自然是政府投資的組成部分，但國有企業日常運營的開支，已經不再是政府的直接開支，因此不計算在政府開支的名下。至于政府給予國有企業的補貼，則被視同政府補貼的一部分，計入政府開支。

第三是政府支出的名義測量與實際測量，即用名義價格還是不變價格來測定政府支出。采用后者可以捕捉到在公共服務和非公共服務中通貨膨脹程度的不同對政府規模的影響。有學者同時采用兩種不同的測量方法，分析了發達國家和低收入國家的政府規模，發現其結論會有一些微妙的差別。如果采用名義值度量的政府消費占GDP的比率，那么兩類國家平均而言都在1960-1980年間經歷了政府規模遞增的過程，而在1980-2000年間政府成長之勢平緩，甚至在某些年份還有微幅下降；可是，如果采用實際值來度量，那么發達國家的政府規模從1960年以來一直呈現平緩之態，而低收入國家的政府成長之勢與使用名義值時的發現無異。

第四是稅務支出的問題，即政府對納銳人（無論是個人還是組織）的稅務優惠或減免。先征稅后進行轉移支付與直接進行稅務優惠或減免，從財政規模上看是一樣的，因此在分析政府規模時沒有理由忽視稅務支出。將稅務支出納入考慮，的確會對有關政府規模的研究結論產生實質性的影響。例如，有學者發現，美國的很多社會福利是通過稅務優惠的方式提供給民眾，因此存在著一個“隱形的福利國家”，從而糾正了國際社會政策學界對美國福利國家不發達的刻板印象。進入二十一世紀，世界銀行一直致力于搜集各國的數據，將稅務支出納入政府支出。當然，由于不少國家的稅務優惠與減免數據要么缺乏系統的統計，要么不公開透明，將稅務支出納入國際比較研究存在一定的難度，但無論如何，將稅務支出納入公共開支，已經開始成為政府規模、社會政策和公共財政國際比較研究的新常態。

三、“瓦格納定律”在何處靈驗？

盡管并不存在一個唯一的、一勞永逸的度量方法，但由于國際比較數據的日益豐富，關于政府規模的研究還是取得了極為豐碩的成果。考察政府規模增長的實際情況，可稱為“瓦格納定律的檢驗”。

在十九世紀后葉，德國經濟學家阿道夫?瓦格納（Adolph Wagner，1835—1917）開展了一系列關于政府成長的研究。其研究成果被后來的學者總結為“瓦格納定律”，成為公共財政的最基本原理之一。瓦格納定律有很多版本，比較受到關注的命題包括：（1）一個描述性命題：隨著現代化的推進，公共部門在國民經濟中的份額將不斷增加；（2）三個解釋性命題，即（a）工業化導致經濟體系復雜化，因此引致法律的增多和完善，從而引發公共部門的持續增長；（b）城市化進程伴隨著經濟活動的外部性增加，從而導致公共開支的增長；（c）公共部門提供的服務具有高需求收入彈性，因此居民收入水平提高必然會導致對公共服務需求的增長，從而導致政府成長；（3）一個規范性命題：政府成長與社會進步相伴隨。

以上各個命題均引發一代又一代學者基于跨國或單個國家的數據不斷加以檢驗，每一個命題都引發無窮無盡的爭議，相關文獻已經到了卷帙浩繁的程度。限于篇幅，本文只能簡要考察一下第一個命題，即公共部門是否隨著現代化的進展而持續不斷地增長。對這個描述性問題，回答的爭議性相對較少，也比較簡單：瓦格納定律基本上成立，但政府有“增長的極限”，至于政府成長的天花板究竟多高，在不同地方有所不同，這取決于很多因素，包括自然制約（即稅負上限不可能無限提高）、憲政制約（即關于征稅權和舉債權的憲法約束）、政府管制的范圍和強度等。

由于發達國家的統計數據比較齊整，因此關于政府規模的研究很多以經濟合作與發展組織（OECD）成員國作為分析對象。表1展示了絕大多數OECD成員國重要時點的政府規模數據。由此可以看出，大多數OECD國家都在二戰后到1980年間經歷了政府規模的大擴張，其中這一勢頭在一部分老成員國一直延續到二十世紀末，但另一部分老成員國的政府遭遇到了增長的極限。絕大多數OECD新成員的政府規模進入二十一世紀之后依然保持增長。

關于發展中國家政府規模的研究一向比較薄弱，其中單一國家的研究有一些，但跨國比較的研究比較少，這主要緣于數據可獲得性的限制，尤其是有關地方政府的數據很不齊整。

加拿大智庫費瑟爾研究所（The Fraser Institute）在2013年發布了一份長篇報告，基于國際貨幣基金組織的世界經濟展望數據庫（WEO）以及OECD數據庫，對186個經濟體截止到2011年的政府規模以及政府施政效率進行了研究。就本文而言，該報告有四個發現具有相干性：

1. 人均GDP與人均政府支出具有正相關性，這在全球范圍內證實了“瓦格納定律”。

2. 在二十世紀的最后十年中，政府規模變小是一個全球性現象，在發達國家中尤其突出；但在二十一世紀的第一個十年，這一全球性現象卻出現了逆轉之勢，政府規模重新變大，其中發展中國家的政府規模隨著經濟增長而有所擴張是主要推動力。

3. 以政府支出與GDP之比來衡量，最高的50個經濟體中，該指標的區間范圍是從40%到95%，最高者基里巴斯（95%）、圖瓦盧（93%）和伊拉克（71%）均被視為異常值，其余大多數均為發達經濟體，包括OECD的34個成員國；在最低的50個經濟體中，該指標的區間范圍從12%到35%弱；其余的經濟體，政府規模均在35%-40%之間。

4. 在政府規模大和政府規模小的組別中，都存在一定的高收入經濟體和低收入經濟體。在政府規模大的前50個經濟體中，既有發達的北歐和西歐國家，也有萊索托和利比亞；在政府規模小的后50個經濟體中，絕大多數是不發達國家，但也有亞洲四小龍。

轉型國家的政府規模問題另有玄機。由于轉型國家是從計劃經濟轉向市場經濟，而計劃經濟體制的特征就是公共部門極為龐大，而私營部門微不足道，市場轉型本身就意味著公共部門大幅度縮減。由國際貨幣基金組織學者對24個國家的一項研究發現，在1993-1999年間，歐盟周邊的轉型國家公共開支占GDP的比重維持在41%-46%這個區間，而同期其他轉型國家的這一指標從平均43%下降到了36%。公共雇員的規模在大多數國家也下降了，但從國際比較的角度來看，依然居高不下。

總體來說，轉型國家在二十世紀末的政府規模依然較大，其政府職能的優化尚未完成，體現為政府支出的構成沒有向重要的社會項目（尤其是針對貧困者的社會保護項目）轉移，在教育和醫療衛生領域的政府支出份額也下降了。

三、 何為“大政府”？

關于政府規模的實證研究必定要得出政府規模究竟大還是小的判斷。事實上，關于大政府和小政府的論述宛若潮水，相關文獻可謂滔滔不絕。不論其專業水準如何，也不論其觀點的犀利程度如何，這類文獻的共同點是言之鑿鑿地斷定美國早已進入大政府時代。但耐人尋味的是，這類文獻的另一個共同特點是對以何標準判斷美國政府已屬大政府語焉不詳。

當然，如果進行歷時態的考察，毫無疑問會得出美國政府依然在不斷壯大的事實性判斷。但是，如果進行共時態的考察，即與同等經濟水平的其他國家進行比較，就會發現美國政府無論如何也算不上大政府。坦齊和舒克內希特在其名作《20世紀的公共支出》中給出了關于大政府、中政府、小政府的經典性界定。基于1990年的數據，他們把17個國家分為三組：（1）大政府組：公共支出占GDP之比重在50%以上的國家，包括比利時、意大利、荷蘭、挪威、瑞典；（2）中政府組：這一比重在40%與50%之間的國家，包括奧地利、加拿大、法國、德國、愛爾蘭、新西蘭和西班牙；（3）小政府組：這一比重在40%以下的國家，包括澳大利亞、日本、瑞士、英國和美國。

依照坦齊和舒克內希特的分類標準，美國長期以來屬于小政府組別。實際上，到了2009年，美國政府總支出占GDP的比重才第一次超過了40%，2010年達到42.7%，進入了中政府組別（參見表1）?？梢哉f，從國際比較的視角來看，美國政府不僅從來不是大政府，而且美國還遠未進入大政府時代。然而，終結大政府時代的呼聲在美國自1970年代起就不絕于耳，從而在意識形態上推動了里根革命和新自由主義的興起。后來，即便是一向被視為大政府推手的民主黨，也在附和終結大政府的吁求。例如，克林頓就在1996年美國國會發表的國情咨文中兩次說：“大政府時代已經終結”。

坦齊-舒克內希特標準的提出有一定的人為性，因為兩位學者并沒有給出設定如此標準的理據。但由于兩位學者當時都在國際貨幣基金組織財政事務部任職（坦齊為主任），負責評估世界各國的稅收與公共支出政策，且由于兩位都是知名公共財政學者（坦齊曾任國際公共財政學會會在，出書時是該會名譽會長），并都曾在公共金融和財政部門中擔任過要職（舒克內希特曾擔任歐洲中央銀行首席經濟學家），因此他們對大、中、小政府的界定，后來還是得到其他學者的認可。此外，國際公共財政學者以及社會政策學界都公認，美國并沒有大政府，而美國福利國家的規模更是無法與歐洲相提并論。

因此，問題的關鍵在于，到底多大規模的政府才算“大政府”？從邏輯上看，對此問題的回答，應該先于對大政府的批判性評價。對于政府規模，當然可以從歷史比較或國際比較的視角在相對意義上考察其大小，坦齊-舒克內希特標準就是這樣一種標準；但更重要的研究，是依據經濟增長或更廣泛的社會經濟發展目標，確定最優政府規模，如果實際政府規模超過這一最優規模，就成為大政府。

然而，問題在于，由于涉入的變量過多，對于最優政府規模的測算，迄今為止在學術界并沒有共識。前述費瑟爾研究所的報告發現，如果以促進經濟增長為政府目標，那么最優政府規模的確存在：在控制了各種因素之后，人均GDP的增長在政府規模為GDP的26%時達到最大值，為3.1%。但政府的施政目標顯然不僅僅是促進經濟增長，如果將某些社會發展指標（例如教育和健康）納入考慮，那么最優政府規模就變得很不確定。另有研究顯示，如果把其他政府目標（例如促進社會福利水平的提高）考慮進來，即采用人類發展指數（包含人均GDP、識字率和人均預期壽命）取代人均GDP的增長，那么測算出來的最優美國政府規模，將比GDP主義標準下的最優政府規模，至少要高出5%。

當然，在大政府的美國批判者們當中，也有學者意識到大政府的界定模糊問題。例如，希格斯就特別強調，僅僅依據一些有關政府規模的定量指標，尤其是政府開支與GDP之比，有時并不能確定政府的大小，而最為關鍵的是要考察政府對強制力使用的方式。他舉例說，同樣是政府支出增加，政府雇員增多，但用于對原本私人的經濟決策施加管制與用于改善司法體系以提升其效率和效力，是完全不同的，前者是走向大政府的表現，而后者卻不是。在希格斯看來，政府強制力在經濟生活中的興起是大政府出現的本質性特征，對此現象雖然沒有簡明合適的定量指標加以衡量，但其他類型的相關定性證據卻無窮無盡。

希格斯的這一見解，實際上是把有關政府規模的經驗描述性問題轉化為規范性問題，即政府是否應該對某些原本屬于私人決策領域的行為施加強制性或行政性管制。但經過如此轉化，由于對規范性問題眾說紛紜，關于大政府究竟在某個地方（例如美國）是否存在的問題，就永遠不會有一個能夠獲得共識的答案了。

四、結語

由于政府活動具有多樣性，且很多政府活動的投入和產出具有低度量性，致使政府規模的度量必然具有多維性。因此，在從事政府規模的研究時，不可能也不應該有唯一的度量指標，具體采用哪些指標開展研究，完全取決于特定研究的特定目的。在國際比較研究中，最為常見的政府規模度量指標是政府支出（或公共開支）與國民經濟總產出（GDP）之比，以及稅負（稅收收入與GDP之比）和公共部門雇傭在勞動力市場上的份額。

無論采用何種指標，國際比較研究發現，在世界上很多國家，政府規模的確隨著經濟增長而增長，但政府成長存在著增長的極限。換言之，公共財政學中著名的“瓦格納定律”，其事實描述的部分，也僅僅是部分得到證實。在不同的地方，政府成長的速度快慢不一，政府成長天花板的高低也不盡相同，而影響政府成長的影響因素眾多，導致有關政府成長的理論（與有關經濟成長的理論相比）迄今為止尚未統一起來。

關于政府規模的實證研究也沒有對大政府的界定給出清晰的標準。關于大政府是否有損于經濟繁榮和民眾生活，一向是世界各國公共生活中最經常出現的爭論焦點?？墒?，究竟政府規模多大才算是大政府，世界各國的政府究竟是過大還是過小，大政府究竟在美國存在與否，對這些基礎性問題，都沒有明確的答案。

如何界定大政府與最優政府規模的研究有關。一般認為，當政府規模尚小時，政府規模的邊際增長會對社會經濟發展產生邊際促進效應，但這種邊際促進效應會隨著政府成長而遞減，直到一個拐點出現，政府成長的繼續就會開始對社會經濟發展產生阻滯作用。問題在于，由于社會經濟發展的影響因素過多，這些影響本身又大多影響著政府成長，且政府成長與經濟社會發展互為因果，再加上社會發展度量指標的可選擇余地較大，導致最優政府規模（即上述拐點）的確定出現了眾說紛紜的局面。

在很大程度上，有關大政府時代是否到來，是否會持續下去，以及大政府是否會對社會經濟發展產生負面影響，所有的爭論都同有關適當政府職能的爭論有關。相關的研究要取得更多共識性成果，必須在厘清價值判斷分歧的基礎上取得實證經驗分析技術上的突破，即解決最優政府規模研究所必然面對的內生性問題。

（本文原刊于2015年12期《學習與探索》，原題：“走向大政府時代?——政府規模增長的度量問題”。取自作者的微信公眾號“顧昕”，經重新編輯，有簡化并略去注釋。）