在農村人居環境整體改觀、整治行動總體奏效的局面之下，部分人居環境領域的治理不充分、區域間治理不均衡等現實問題依然存在。圖為2020年4月30日，江西省吉安市永豐縣沿陂鎮涂家村，駐村書記與脫貧戶在清理河道垃圾。視覺中國 圖

農村人居環境整治是全面實施鄉村振興戰略的重要任務，也是推進農村基礎設施建設和城鄉基本公共服務均等化的重要環節。

基本公共服務均等化是縮小城鄉差距、實現城鄉融合的重要目標。但由于我國的基礎設施投入和基本公共服務供給總量有限，投向農村地區的公共資源往往被優先用于與生產生活密切相關的道路設施、灌溉設施和飲水設施，衛生廁所、垃圾治理和污水治理等人居環境基礎設施和服務的供給不足。雖然近年來對人居環境設施的投入有所增加，農村人居環境也在不斷改善，但由于長期的治理失位，農村人居環境整體上仍處于較低水平，是社會經濟發展的突出短板。

為加強農村人居環境整治，滿足農村居民對美好環境日益增長的需求，中央政府出臺了一系列支持政策。

早在2010年，中央一號文件就提出，要“搞好垃圾、污水處理，改善農村人居環境”。十八大以來，農村人居環境整治力度加強。2014年，國務院辦公廳發布《關于改善農村人居環境的指導意見》，要求 “以村莊環境整治為重點，全面提升農村人居環境質量”。2018年，在鄉村振興背景下，《農村人居環境整治三年行動方案》發布，明確了“開展廁所糞污治理、推進農村生活垃圾治理、梯次推進農村生活污水治理”三大重點任務。

“三年整治行動”收官之際，2021年的中央一號文件進一步提出，“實施農村人居環境整治提升五年行動”。近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

厘清農村人居環境現狀，總結上一輪農村人居環境整治行動的經驗，不僅有助于切實解決農村人居環境整治工作中存在的問題，還有利于建立健全這項工作的長效機制，激發村莊和農戶的內生動力，造福廣大農村居民。

一、人居環境改善的理論基礎

改善人居環境不僅需要投資私人環境設施，也需要投資公共環境設施。

隨著收入水平和環境衛生意識提高，農戶投資環境設施的意愿也在增強。但由于投資公共環境設施具有外部性，且公共環境設施是人居環境整治的關鍵部分，“搭便車”仍是農戶更好的選擇。也就是說，當沒有政府干預時，農戶自發提升人居環境的激勵不足。而當政府采取“給農戶現金或實物補貼、直接投資公共環境設施”等政策干預措施時，政府補貼、直接投資替代了部分或全部的私人投資，農戶更有可能選擇改善人居環境。

此外，環境設施管護制度，如建立公共環境設施使用收費制度，有助于設施的日常管護，可以帶來持續的環境改善，也就更可能促進農戶參與人居環境整治。

二、農村人居環境現狀及滿意度

北京大學新農村發展研究院建立的“中國農業與農村發展追蹤調查”數據庫，旨在深入追蹤了解我國農業農村發展狀況，為國內外學者和研究機構開展實證研究提供數據支持，為決策部門制定農業和農村發展政策提供參考依據。該數據庫覆蓋遼寧、河北、陜西、四川、湖北、浙江、廣東、江西八省，本文采用除江西省以外的七省數據，數據樣本量為125個村的1451戶居民。

我們利用上述數據，對我國農村人居環境現狀進行了梳理。

總體來講，近年來，盡管農村居民在戶廁使用、生活垃圾處理和生活污水處理三方面得到較大改善，但一些地區仍需進一步加強。

第一，戶廁類型趨向衛生化，廁所糞污處理方式趨向清潔化。從戶廁類型看，使用衛生廁所（包括沖水廁所和衛生旱廁）的農戶比例逐年增加，使用普通旱廁的農戶比例逐年下降，目前多數農戶已經采用衛生廁所（圖1）。

圖1. 2015-2019年各種戶廁類型占比及其變化 注：衛生廁所=沖水廁所+衛生旱廁

2015至2019年，使用衛生廁所的農戶比例從61%增加到75%；相對地，使用普通旱廁的農戶比例從39%下降到25%。在戶廁類型衛生化的過程中，農戶更傾向于采用沖水廁所。同期，使用沖水廁所的農戶比例從53%增加到65%，使用衛生旱廁的農戶比例維持在10%左右。

從廁所糞污處理看，糞污清潔化處理的農戶比例有所增加，但糞污清潔化的進程滯后于廁所類型衛生化（圖2a）。

2015至2019年，清潔化處理糞污的農戶比例從53%增加到67%。在廁所糞污處理趨向清潔化的過程中，農戶主要使用自家化糞池，而對公共設施和公共服務的利用率不高。同期，使用自家化糞池對廁所糞污進行清潔化處理的比例從46%增加到58%；排到公共污水池和清潔員入戶收集的比例雖略有增加，但仍不足10%，這在某種程度反映了公共排污設施和服務不夠健全。

此外，與清潔化處理的增勢不同，糞污資源化利用的農戶比例基本不變，但利用方式向更為清潔的發酵方式轉變（圖2b）。2015至2019年，糞污資源化利用（即還田）的農戶比例從62%略減至60%；其中，直接還田的比例從23%減少到15%，發酵還田的比例從39%增加到44%。

圖2. 2015-2019年農戶廁所糞污處理 注：糞污清潔化處理包括利用自家化糞池、排到公共污水池、清潔員入戶收集，糞污資源化利用包括發酵還田和直接還田。

第二，農戶的生活垃圾處理方式快速向集中化轉變，具體表現為利用垃圾桶或垃圾房等公共設施集中處理生活垃圾的農戶比例大幅增加（圖3a）。

2019年集中處理生活垃圾的農戶比例為87 %，比2015年（53%）增加了34個百分點。相對地，2019年隨意丟棄和焚燒填埋的比例為12%和1%，分別比2015年減少了26個和8個百分點。

伴隨生活垃圾處理的集中化，農戶層面對垃圾的回收利用卻略有消減（圖3b）。2019年回收利用生活垃圾的農戶比例為14%，比2015年（15%）和2018年（16%）略有下降。

圖3. 2015、2018和2019年農戶生活垃圾處理 注：集中處理指農戶利用公共垃圾收集設施處理生活垃圾。

第三，農戶的生活污水處理呈現逐漸集中化的趨勢，即利用公共污水設施處理生活污水的農戶比例有所增加，利用自家污水設備處理污水的比例基本保持不變，直接排到公共區域的比例減少（圖4）。

圖4. 2015-2019年農戶生活污水處理方式

2015至2019年，利用公共污水設施處理生活污水的農戶比例從28%增加到36%；利用自家污水設備的比例穩定在25%左右；相對地，將污水直接排放的比例從49%減少到40%。可見，雖然生活污水的集中化處理逐漸增加，但這一進程依然緩慢。

第四，多數農戶對目前的人居環境設施表示滿意，但仍有部分農戶期待更完善的環境設施。

如圖5所示，無論對公共垃圾收集設施還是公共污水設施，均有85%的農戶表示滿意（或非常滿意）。而對自家廁所，整體表示滿意（或非常滿意）的農戶比例約占70%；具體來說，農戶對廁所便捷程度的滿意度最高，其次是對廁所衛生條件的滿意度，對廁所使用成本和施工質量的滿意度較低。

圖5. 農戶對人居環境設施的滿意度評價

為改善農村人居環境，各地在村莊層面陸續開展了以改廁項目、垃圾治理和污水治理為主要內容的人居環境整治，尤其是在三年整治行動開始實施后，農村人居環境整治行動加快了（圖6）。

圖6.  2015-2019年開展人居環境整治的村莊占比 

第一，改廁項目的覆蓋范圍逐年增加，尤其是在2018和2019年快速增加。2015至2019年，開展過改廁項目的村莊比例從31%增加到82%，累計增加51個百分點；其中，2018和2019年累計增加37個百分點。

第二，以配備公共垃圾收集設施為主要措施的村莊垃圾治理的覆蓋范圍大幅增加。至2019年，93%的村莊已經開展垃圾治理，比2015年增加43個百分點。

第三，以修建公共污水設施為主要措施的污水治理的覆蓋范圍也在增加。2015至2019年，開展污水治理的村莊比例從22%增加到50%，累計增加28個百分點。

在開展人居環境整治過程中，不同村莊采取的措施有所相同。從改廁項目的具體措施看，2019年，在開展改廁項目的村莊中，采取無補貼無配套、無補貼有配套、有補貼無配套和有補貼有配套四種改廁措施的村莊分別占比8%、11%、42%和19%。

從垃圾治理的具體措施看，公共垃圾收集設施的清潔服務水平也在不斷提升，2019年，40%的村莊能做到每天清理一次垃圾，49%的村莊2至7天清理一次垃圾，分別比2015年增加11個百分點和33個百分點。同時，對農戶收取垃圾處理費的村莊比例也有所增加，但收費金額基本不變。在有垃圾收集設施的村莊中，2019年有30%向農戶收費，比2015年高11個百分點，而每戶每年的繳費金額穩定在70元。

從污水治理的具體措施看，雖然目前已有50%的村莊修建了公共污水設施，但農村污水治理仍不容樂觀。一方面，村莊的公共污水設施不盡完善；在有污水設施的村莊中，2019年僅有50%的村莊設施比較完備，同時建有排污設施和凈污設施。另一方面，實施污水排放收費的村莊比例較低，在有污水設施的村莊中，2019年僅有不到20%的村莊收取污水排放費。

三、農村人居環境整治效果分析

通過實證分析人居環境整治政策的實施效果，本研究主要結論如下。

近年來，農村人居環境取得較大改善。具體表現為：衛生廁所使用率快速增加，生活垃圾集中化處理快速普及，生活污水集中化處理有所提升。

人居環境整治行動（改廁項目、垃圾治理和污水治理）是農村人居環境改善的重要推動力量。實證分析表明，這些村莊層面的整治措施有效激勵了農戶參與人居環境整治，并得到了農村居民的普遍認可。

進一步研究發現，給農戶現金或實物補貼、直接投資公共環境設施和建立環境設施管護制度等治理政策工具，是人居環境整治取得顯著成效的關鍵所在。具體而言，發放改廁補貼有效地激勵農戶參與改廁項目，并且鋪設配套公共排污管道有助于強化補貼的效果；提供公共垃圾收集設施及其清潔服務、修建完備的公共污水設施分別是激勵農戶集中處理生活垃圾和生活污水的前提條件，并且建立設施使用收費制度有助于強化垃圾和污水的治理效果。

在農村人居環境整體改觀、整治行動總體奏效的局面之下，部分人居環境領域的治理不充分、區域間治理不均衡等現實問題依然存在。

一方面，部分人居領域治理不充分，部分治理環節需要深化治理。例如，“廁所革命”中糞污清潔化處理的進程滯后于廁所類型衛生化，也就是說，部分農戶的戶廁改造不徹底。且糞污的資源化利用比較滯后。垃圾治理中，伴隨生活垃圾處理的集中化，農戶層面對垃圾的回收利用卻略有消減，集中后的垃圾的循環利用需要加速。污水治理進程尚緩，多數農戶沒有可得的公共排污設施。

人居環境改善也可能增加農戶的生活成本，例如沖水廁所使用成本、垃圾處理收費、排污收費等，需要市場化的手段來利用廢水廢棄物，補償農戶的衛生開支。

另一方面，區域間的基礎條件相差很大，人居環境整治很不均衡。農村人居環境整治的模式選擇與鄉村區位、地理氣候條件和人口經濟構成等息息相關。面對村莊復雜多樣的自然和社會經濟條件，政府部門面臨因地制宜地創新使用不同環境政策工具的挑戰。

四、推動農村人居環境整治的政策建議

我們認為，目前人居環境整治仍然薄弱的地方，如經濟發展落后地區、自然條件受限地區，應結合其他地方的治理經驗和適宜的技術模式，綜合利用補貼和直接投資等政策措施，激勵農戶參與，加快提升人居環境整治的覆蓋廣度。

就人居環境整治中的生活污水處理來講，修建、運營公共污水設施需要大量資金投入，在“空心村”等有效需求不足的村莊進行投資可能降低資金使用效率。因而，地方政府一方面需要充分考慮村莊的有效需求，例如，可以在有條件的地方對“空心村”重新安置規劃、就近合并，滿足更多農戶的需求；另一方面，需要創新治理技術模式，例如在人口分散、地勢平坦、遠離城鎮等不適合修建排污管網的村莊，可以考慮修建局域污水管網設施或戶用污水處理設施。

已有人居環境整治基礎的地方，需要建立健全人居環境“整治-管理-維護”的機制，全面提升人居環境整治的質量和深度。

具體來講，一是探索多樣、穩定的籌資機制，拓展農村人居環境管護資金的來源。目前農村人居環境整治的資金主要依靠財政支付，調研顯示：改廁項目、垃圾治理和污水治理所需的資金，85%的份額要依靠中央或地方財政撥付，僅有15%的份額是靠村民籌集或企業投資。建立公共設施使用收費、探索村莊集體經濟收益用于人居治理等制度，有助于補充人居環境整治資金、穩定人居環境管護資金投入。

二是進一步完善公共環境設施，優化公共環境服務，建立市場化的公共設施管護制度。例如，政府部門可以通過招標方式，引入環衛公司等市場主體，參與農村環境設施維護和清潔服務供給，利用綠色金融等政策手段激勵種植企業、合作社和家庭農場等市場主體參與廢水廢棄物資源化利用。

三是發揮人居環境整治在鄉村振興中的作用，讓基礎設施完善和環境提升產生切實的效益。通過農村人居環境整治，如垃圾清潔共同行動，增進村民對村莊公共事務的參與、提升村莊凝聚力，為后續的產業落地和產業發展打下群眾基礎和生態基礎。

（作者李冬青是中國農業科學院農業經濟與發展研究所博士生，侯玲玲是北京大學現代農學院研究員，閔師是華中農業大學經濟管理學院教授，黃季焜是北京大學現代農學院教授。本文原題“農村人居環境整治效果評估——基于全國7省農戶面板數據的實證研究”，原載《管理世界》2021年第10期。由作者進行大量簡化和改寫，具體技術細節請參考原文。經授權刊用。）