土地是財富之母，土地制度的安排很大程度上決定了社會財富的生產與分配機制。近日，河南鄭州推動的一場土地制度變革引起關注。按照當地國土資源部門的要求，從2017年1月15日起，房地產企業要參與競拍商品住宅用地，必須“持券準入”，即必須在購買與出讓土地同等新增面積的“復墾券”之后，才能參與土地競買。復墾券競拍起始價為16萬元/畝，封頂價為30萬元/畝。在一場競拍后，復墾劵被搶購一空，成交價均達到30萬每畝。“羊毛最終出在羊身上”，很多人擔心，增加的土地成本將最終轉嫁到購房者身上。

事實果真如此嗎？在房地產市場高熱不退的背景下，當地究竟意欲何為？如果這種制度進一步推廣，將帶來何種后果？

“一石多鳥”：重慶地票制度的簡易版

目前這一制度的真正含義還未呈現出來。但從當地實踐和官員解讀看，筆者能大致了解這一制度目標和運轉邏輯。所謂復墾券，其實是指，在符合國家規定條件的地區，扣除自身安置用地后，農民和村集體通過騰退宅基地及其他農村集體建設用地所節余出的農村建設用地指標。在鄭州，地方政府要求企業購買復墾券，實質是要求他們購買相應的建設用地指標。之所以產生如此制度規定，顯然與中國特殊的土地管理制度有關。

眾所周知，在人多地少的資源約束下，由于面臨保護耕地的壓力，我國實行的是最嚴格的耕地保護政策。為防止地方政府過度轉化農業用地，國土資源部每年都會根據各個省經濟發展情況，統一分配建設用地指標，之后再由省國土部門分解到各個市縣政府。但是，與經濟發展所需要的建設用地相比，分解到的指標往往滿足不了區域經濟較好地區的用地需要。

為了解決這個難題，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。就是說，在地方政府獲得的正常用地指標之外，如果其能復墾出一定面積的耕地，那么地方政府就可以據此增加相應的建設用地指標。如此，既保證耕地面積不減少，又解決了地方政府自身的燃眉之急。

鄭州推行復墾券的目標和意義或許正在于此。通過市場交易賦予建設用地指標相應的價格，從而能激發村集體和農民退出宅基地和集體建設用地的積極性。之后，通過土地復墾，鄭州市能獲取建設用地的指標。其實，不只鄭州，當前全國范圍內正在開展的由地方政府推動的“農民上樓”或“村改居”的運動，其主要目的同樣是力圖通過農民居住空間的轉換獲取結余出的建設用地指標。

但是，不能將復墾劵的出現，簡單看做地方政府的自利行為。其還可能具有更深遠的多層意涵。按照當地政府部門的說法，通過將資金返還給復墾的實施方和搬遷農民，這項制度能實現以城帶鄉、以工哺農、城鄉統籌的目標。事實上，通過購買復墾劵，企業的一部分收益轉移到退出土地的農民那里。由于是在全省范圍內交易，對于處于偏遠山區、經濟收入不高的農民來說，在退出宅基地后，將獲取一筆收益，從而能為自己的身份轉換提供資金支持。可以預見，如果這項制度實施得當，其具有重要的民生意義。

不僅如此，對房地產市場而言，這項改革的效果也值得期待。短期來看，房產企業既支付土地成本，又要競拍土地指標，這增加了用地成本。但從長遠來看，如果這項制度能夠刺激農民退出宅基地和集體建設用地，建設用地的供給指標將大大增加，土地競拍的激烈程度就可能下降。這不僅不會提升房價，反而有可能降低非核心地段經營性土地的成本，抑制房價過快上漲。

至此，我們不難發現，這種制度似曾相識，依稀具有重慶地票交易的色彩。在重慶的土地交易中，農民通過退出宅基地可獲得地票，而用地方要想獲取土地就必須購買地票，地票的收益得以產生。據統計，在過去6年，重慶累計交易地票15.26萬畝，成交額307.59億元，成交均價穩定在20萬元/畝左右。通過地票制度，郊區尤其是偏遠地區的農民獲得了實實在在的利益，重慶農戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益。而且，與鄭州相比，重慶的改革的力度和深度都遠超前者：一方面，重慶將所有的經營性土地都納入地票交易的范圍，另一方面則建立了正式的土地交易所以及完善的制度規范。在這個意義上，鄭州目前的改革只能是重慶地票制度的簡易版本。

然而，這并不意味著鄭州要在短期內加大改革的力度，在更廣和更深的領域學習重慶模式。因為，制度的成功不僅取決于地方政府的意志，更取決于制度與其所嵌入的經濟與社會基礎是否相適應。就這項制度而言，其正常的運行取決于兩個條件：一是用地企業必須具有購買地票或復墾券的積極性和持續動力；二是農村必須具有退出土地的良性機制。這兩項條件與當地的城市化和基層治理水平密切相關。如果不考量這兩項條件對制度運行的制約，改革就可能失敗。

復墾券為什么值錢？

在鄭州，復墾券最終都是以政府最高限價30萬成交。復墾券沒有任何實物價值，只是一個指標交易，緣何能價值30萬元呢？其實，用地方要獲取的是可以用于經營的土地，復墾劵的價格只是旺盛的土地需求的反應，復墾券是“末”，具有競爭性的土地才是“本”。在這一點上，復墾劵的范圍僅限于競爭性較強的商業和住宅用地，沒有擴大到所有經營性用地的領域，這恰恰是保證復墾券具有價值的重要基礎。

從當前土地交易的現實看，在廣大中西部城市，除去商業和住宅性用地，其他經營性土地，尤其是工業土地的使用，基本不具有競爭性。特別是在招商引資的背景下，工業項目都是地方政府大力引來，地方政府往往要想方設法降低工業土地的價格。也就是說，在資本和土地二者中，這些地區稀缺的是資本，而非土地。因此，如果復墾劵過多，將導致土地供應增加，而地方經濟又很難在短期內消化復墾券和土地。這意味著，復墾券只能留在政府手中，無法落地，其本身也將一文不值。在這種情況下，如果強制性要求用地企業必須購買復墾券，那么在激烈的地域經濟競爭環境下，大型的工業項目完全可以另選它地。在重慶，由于所有經營性土地都納入地票交易，土地的非競爭性使得地票的價格難以產生：一方面企業缺乏購買地票的積極性，另一方面農民手中的地票無法兌現，只能依賴政府的轉移支付，地票制度運行中的困境正需要后來者引以為戒。

在商業和住宅用地的使用上，土地的溢價率較高，這使得土地的競爭性較強。但在城市內部，商業和住宅用地的競爭性卻不均勻。在城市的中心地帶，住宅和商業用地具有較強的競爭性，而在偏遠的城郊以及城市新區中的土地供應中，資本仍然稀缺。在這種情況下，土地交易遵循的并非一種市場機制，而往往需要行政力量介入。比如，需要地方政府的積極性的主動招商行為，并常常要用優惠的土地價格和稅收減免等手段才能吸引到大型房地產企業到來，進而帶動周圍的土地市場和城市化的發展。否則，出于對市場風險的擔心，房地產企業缺少進入這些偏遠地帶進行開發的動力。在土地本身沒有競爭的前提下，土地指標交易的價格就無法產生，指標交易只能是空談。

事實上，與重慶類似，鄭州近年來雖然呈現快速發展的勢頭，但經濟活躍程度還遠不及北上廣深等一線城市。這種狀況也是中西部很多城市的普遍現狀。因此，在這種背景下，土地的指標交易必須保持在一定的土地范圍之內。如果盲目樂觀，不能思量制度背后的條件約束，改革失敗在所難免。在這個意義上，謹慎的改革并非源于魄力的缺乏，而是與當地城市化的水平和層次相適應的表現。

復墾劵的擴大化可能帶來風險

如果說，復墾劵制度的運轉一端要保證企業具有購買積極性，那么另一端則要防止農民和村集體退出土地的積極性過高。從數據上看，鄭州市總面積7446平方公里，市區面積1010平方公里，建成區面積只有437.6平方公里，總人口956.9萬人，市區人口600余萬。可以看出，與一線發達城市周邊較高的城鎮化程度不同，鄭州、重慶等城市雖然體量較大，卻是一個被大面積農村地區包圍的都市。改革對盤活當地農村的集體土地具有重要的意義，但是如此龐大的農村人口和農村土地也意味著當地具有大量的潛在退出土地，進而有可能產生巨大的土地復墾指標。

不僅如此，當地在運用城鄉建設用地增減掛鉤的原理時，突破了現行掛鉤項目“拆舊區”和“建新區”在縣域內點對點的掛鉤方式，而采用“跨區縣、指標對指標”的模式，實現了城鄉建設用地指標遠距離、大范圍的空間置換。按照當地政府部門的說法，復墾指標能在河南全省范圍內交易。在城市近郊的地區，由于分享城市的輻射效應，農民和村集體不需要參與指標交易，就可獲得土地的增值收益。而在偏遠的農村地區，如果沒有這項制度，他們不可能實現土地非農收益的變現。于是，隨著改革進一步推進，如果不能控制退出土地的總量，即使只有小部分比例的農民退出宅基地，那么在人口眾多的農業大省所形成的建設用地指標仍將是巨大的，包括鄭州在內的河南省內城市，幾乎很難在短期內消化。

如果說出于謹慎考量，多數農民不會因一時的經濟誘惑而在生活保障還沒有建立起來的前提下退出宅基地的話，那么作為復墾實施方的地方政府和村委會，在助推農民退出宅基地和搬遷方面，則可能具有更高的積極性。

在重慶，圍繞著地票的收益，村集體和農民的分配比例為15:85。雖然鄭州就此還缺乏明確的分配方案，但無論如何，村集體的利益在現有的治理結構和產權制度下是不容忽視的。正是能夠獲取相應的利益，從全國范圍內看，在推動農民搬遷、集中居住的運動中，地方政府和村集體一般都扮演積極推動者的角色。

從復墾土地來源看，一部分是集體所有的公共土地，如原來的鄉鎮企業用地、廢棄的小學、衛生站等。對這部分土地，由于納入復墾將出現巨大收益，而能否納入復墾又取決于地方政府以及村委會的決定，可以預見，如果不加以適當限制，大批量此類土地將進入交易中。復墾土地的另一部分來源，則是農民的宅基地。與集體公共土地不同，農戶宅基地面積較小，一家一戶的退出，無法產生可復墾耕地。尤其在河南這樣人口密度較大的省份，要進行復墾，就必須實現某塊區域農民的集中退出。在農民家庭之間的經濟能力不同、發展預期不同的條件下，居住在某塊區域的農民，很難達成這種集體退出土地的行動。為實現整體的退出，地方政府和村委會就可能對不愿搬遷的農民進行強制性動員。一方面，這將可能引發嚴重的干群沖突和矛盾。原本想給農民輸入資源，但資源的輸入反而引發矛盾和抗議，這種局面將完全出乎制度設計者的預料；另一方面，隨著權力過度介入，這將進一步增大退出土地的面積和數量，由此加劇土地供過于求的失衡局面，最終導致制度改革的失敗。

因此，土地制度的變革必須要妥善處理其所牽扯到的復雜利益關系，要防止出現改革擴大化的傾向，防止改革被某些單位所利用。在這個意義上，能否穩健地推動變革，決定了這項制度創新的成敗。

結語

土地制度關系國本，而隨著經濟社會的發展，原本的土地制度已經表現出了諸多的不適應問題。為此，我們歡迎土地制度的創新性改革，但改革的風險和方式應該被恰當評估。如果沒有通盤考慮，即使善意的改革，也可能引發極其負面的后果。畢竟，歷史已經并將繼續證明：土地制度的任何改革往往牽一發而動全身。