2020年12月31日，英國終于結(jié)束了脫歐過渡期，正式離開了歐洲共同市場與共同關(guān)稅區(qū)，歷時近五年的脫歐大戲就此落下了帷幕。雖然英國已經(jīng)完成了政治層面上的“軟著陸”，但是英歐之間依舊存在著許多懸而未決的問題，因此依舊保持著“剪不斷，理還亂”的復(fù)雜關(guān)系，其中，以英法兩國的關(guān)系最受矚目。英法兩國在歷史上極富淵源，從諾曼征服到拿破侖戰(zhàn)爭，再到后來的“大陸均勢”和兩次世界大戰(zhàn)，英法兩國的競合關(guān)系濃縮成了西歐的千年外交史。而目前持續(xù)緊張的英歐關(guān)系在一定程度上也體現(xiàn)在英法兩國在外交場的相互博弈以及在談判桌下的互相角力。本期的明察秋毫將聚焦近期的英歐外交沖突，從三起不同案例中解讀后脫歐時代的英歐、英法關(guān)系。

一、圍繞《北愛爾蘭議定書》的博弈

今年下半年開始，以英國脫歐大臣弗羅斯特與歐盟委員會副主席塞夫科維奇為代表的英歐雙方曾就《北愛爾蘭議定書》僵局進行多次會談，但雙方的分歧仍懸而未決。弗羅斯特勛爵表示，雙方將盡快進行下一輪協(xié)商，而雙方的團隊也將在未來幾天內(nèi)加強協(xié)調(diào)。他在一份聲明中證實，如果無法找到解決辦法，英國仍準備觸發(fā)議定書第 16 條，啟動緊急程序。對于歐盟來說，這一條款的啟動將面臨嚴重后果，不僅不利于北愛爾蘭的和平穩(wěn)定，還會使本就十分敏感的英歐關(guān)系更加岌岌可危。

《北愛爾蘭議定書》是英國脫歐進程中的重要組成部分，它旨在維護1998年的《貝爾法斯特協(xié)定》，保證北愛爾蘭地區(qū)的和平與穩(wěn)定。根據(jù)議定書的規(guī)定，英國脫歐后北愛爾蘭將繼續(xù)留在歐盟單一市場和關(guān)稅同盟中，與愛爾蘭共和國之間的商品流動無需經(jīng)過海關(guān)檢查，但北愛爾蘭與英國本土之間的商品流動則要經(jīng)過海關(guān)檢查（以愛爾蘭海為邊界）。

尤為值得注意的是議定書第16條的內(nèi)容：如果議定書的執(zhí)行導(dǎo)致“可能持續(xù)存在的嚴重經(jīng)濟、社會或環(huán)境問題”，英歐雙方中的任何一方可以采取“保障措施”（safeguard），這些保障措施相當于暫停部分交易。然而，對于何以界定“嚴重”程度，協(xié)議中并沒有具體指出。此外，如果協(xié)議導(dǎo)致“貿(mào)易轉(zhuǎn)移”，也適用這一條款，但同樣沒有設(shè)定評判標準。

自 2021 年初生效以來，《北愛爾蘭議定書》所引發(fā)的英歐之間的分歧從未停息。英國政府表示該協(xié)議意味著英國的巨大妥協(xié)，而歐盟則認為對其應(yīng)用過于僵化。7月21日，弗羅斯特勛爵和北愛爾蘭事務(wù)大臣劉易斯分別在英國議會上下兩院表示，英國應(yīng)該對該協(xié)議進行重大修改，這其中包括取消大不列顛和北愛爾蘭之間的海關(guān)檢查，以及建立一個新的評估體系，如果貨物符合歐盟或英國的相關(guān)規(guī)定，就可以在北愛爾蘭自由流通，而不是將歐盟標準作為唯一標準。同時，英國政府還希望取消歐盟委員會和歐洲法院在監(jiān)督協(xié)議運作方面的作用。

歐盟曾表示不可能對議定書文本進行重新談判，但提出了一些修改建議，稱能夠?qū)⒌诌_北愛爾蘭食品的檢查減少 80%，并使所涉及的文書工作數(shù)量減半（例如對同一批次運輸?shù)牟煌a(chǎn)品只要求一張許可證、減少企業(yè)需要提供的海關(guān)信息等），并表示打算通過立法，允許大不列顛和北愛爾蘭之間的藥品流通繼續(xù)進行，同時放寬對香腸等冷藏肉類進入北愛爾蘭的限制。但作為回報，歐盟希望采取額外的保障措施，以防止英國的產(chǎn)品進入愛爾蘭共和國，并能夠獲取英國的實時貿(mào)易流量數(shù)據(jù)。

對此，英國政府回應(yīng)道，歐盟的提議并沒有有效解決議定書運作方式中的根本困難，以維護貝爾法斯特協(xié)議和北愛爾蘭人民的日常生活。與此同時，英方還進一步表示，談判的時間已所剩無幾，若結(jié)果不理想將會啟用《北愛爾蘭議定書》第 16 條，這招致了多方反對。愛爾蘭政府認為英國此舉是“魯莽和不負責(zé)任的”，而塞夫科維奇警告稱，“這意味著拒絕歐盟為執(zhí)行該協(xié)議尋找協(xié)商一致解決方案的努力”。愛爾蘭外長柯文尼更是作出前所未有的強硬表態(tài)稱，如果英國執(zhí)意啟動第16條，歐盟將考慮直接廢止整個英國脫歐協(xié)議。

不過就目前的情況來看，啟動第16條還只能算是英國的后備選項，是英國向歐盟要求更多讓步的籌碼。一方面，第16條的啟用程序較為復(fù)雜。在保障措施實施后，雙方應(yīng)繼續(xù)談判，每三個月對這些措施進行聯(lián)合審議，以期取消或限制這些措施。只有雙方無法在審議中達成一致時，英國的這種單邊保障措施才會繼續(xù)實行下去。盡管如此，英國只能在非常有限的情況下暫時中止議定書的某些部分，即便如此它仍然有法律義務(wù)執(zhí)行議定書的其余部分。同樣地，歐盟也可以采取對等反制措施（如對英國商品加征關(guān)稅），但這只有在漫長的仲裁程序之后才有可能。從弗羅斯特勛爵最近的表態(tài)來看，英方尚未放棄通過對話的方式向歐盟爭取更多的讓步，第16條款更多地是作為英國向歐盟施壓的工具。另一方面，在北愛爾蘭，盡管聯(lián)合派強烈反對“愛爾蘭海邊界”的檢查，不希望北愛爾蘭受到與英國其他地區(qū)不同的對待。但對于大多數(shù)北愛爾蘭人（包括聯(lián)合派）來說，修改議定書與應(yīng)對卷土重來的新冠病毒以及經(jīng)濟復(fù)蘇相比，并非是首要任務(wù)。

對此，專家們一再得出結(jié)論，第 16 條作為一種法律工具似乎作用越來越小，但它仍是一種有用的政治工具，就像揮舞著沒有彈藥的槍，更多地發(fā)揮著威懾作用。

二、英倫海峽捕魚權(quán)

英國和歐盟因第16條僵持不下的同時，英法兩國針對海洋邊界的矛盾也被激化，近來愈演愈烈的海峽群島捕魚權(quán)爭端就是“脫歐”協(xié)議對海上邊界界定模糊帶來的政治后遺癥之一。海峽群島作為英國屬地，但地緣上離法國的布列塔尼半島最近距離不超過12海里，法國漁民歷史上有在此地捕魚的傳統(tǒng)。英國脫歐之前，諾曼底地區(qū)附近的法國漁船憑借《格蘭維爾灣協(xié)議》自動獲得了在英國屬地海峽群島所轄海域的永久捕魚權(quán)。但脫歐之后，該協(xié)議失效，英國按照新的《歐盟-英國貿(mào)易與合作協(xié)定》對法國漁船實行許可證制度，從而單方面控制了對這一區(qū)域漁業(yè)的審核權(quán)。問題的癥結(jié)恰恰在于新條款的模糊性——法國漁民只要證明自己長期在這一海域捕魚，就可以保留這種權(quán)利。然而今年4月澤西島（注: 澤西島和根西島是海峽群島的兩個主要管區(qū)，兩者實行不同的憲法和制度）實行新的許可證制度以來，大批法國漁船未能獲得捕撈許可，截止到9月底（許可證的申請原定于9月30日截止），217份由法國漁民發(fā)出的申請中僅獲批111份，而英方給出的理由是很多漁船無法通過數(shù)據(jù)證明在此海域的捕撈歷史。由于很多小型漁船不認為安裝GPS是必需的，他們等同于被直接剝奪了捕魚權(quán)。

法國政府對英國頻繁設(shè)置障礙感到憤怒，今年初以來就屢屢威脅要對英國實行“反制裁”，直到許可證問題完全得到解決。今年5月6日，60多艘法國漁船就在澤西島主要港口圣赫利爾港進行集體抗議，并威脅要封鎖港口出口。為了應(yīng)對此次危機，英法雙方都直接出動了軍艦。而由于澤西島在地理上離法國本土較近，長期依賴法國供電，自五月以來巴黎方面也表示會考慮將斷電或者提高澤西島用電的稅率作為反制手段。其他可預(yù)見的反制方式包括禁止英國漁船在法國口岸靠岸，對英國貨物加征關(guān)稅，停止為澤西島貨物提供鐵路運輸服務(wù)等。盡管具體的方式尚不確定，但較為明朗的是法國政府將對英法漁業(yè)危機采取持續(xù)強硬的立場。一方面，法國大選將至，馬克龍政府需要安撫漁民和國內(nèi)民族主義勢力；另一方面，法澳潛艇事件令法國大受打擊，而2022年法國擔(dān)任歐盟輪值主席國恰巧成為其追求戰(zhàn)略自主的良機。

事實上，漁業(yè)經(jīng)濟在英法兩國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)占比可謂微乎其微，從涉及的漁船數(shù)量也可得知矛盾的波及范圍并不大，漁業(yè)邊界糾紛本質(zhì)上仍然反應(yīng)的是“脫歐”后英法乃至英歐的政治裂痕。2020年法國漁業(yè)的捕撈物中，來自英國水域的占比高達30%，因此在眾多領(lǐng)域的“脫歐”談判懸而未決的前提下，法國絕不愿意過早地在漁權(quán)上讓步。一旦喪失捕撈權(quán)，就會給后續(xù)的協(xié)商定下基調(diào)，法國就難以維護自身的經(jīng)濟和政治權(quán)利。況且《歐英貿(mào)易協(xié)定》中已經(jīng)規(guī)定在2021年起的5年半過渡期內(nèi)，歐盟漁民在英國水域捕撈配額減少25%，后續(xù)配額從2026年進行一年一次的談判。對于法國在內(nèi)的西歐國家，如果一開始就受到超出預(yù)期的損失，歐盟就應(yīng)該糾正協(xié)議內(nèi)容及時止損。英國方面同樣把漁權(quán)擺在重要位置，在海洋邊界問題上對法國表現(xiàn)強硬無疑有利于鮑里斯·約翰遜的選舉政治，同時糾纏在捕魚權(quán)問題上，還能順帶推動北愛爾蘭貿(mào)易問題的重新談判，可謂一石二鳥。有分析指出，如果歐盟在法國要求下繼續(xù)采取單方面行動，英國就有理由觸發(fā)《北愛爾蘭議定書》的第16條款，并擁有更多和歐盟各國談判的時間。

在下一階段，針對捕撈許可證的談判結(jié)果會對英法的政治裂痕產(chǎn)生更劇烈的影響。盡管馬克龍政府避免了即時制裁，為談判留出空間，但來年1月31日的補發(fā)永久許可證最終期限前，雙方的時間也所剩無幾。考慮到國內(nèi)經(jīng)濟形勢，一旦歐盟在貿(mào)易等問題上制裁英國，英方也很難全身而退。盡管歐盟也在竭力避免與鄰國糾紛過深，但在“脫歐”談判牽一發(fā)而動全身的大前提下，漁業(yè)危機更可能加深英法雙方的裂痕。

三、英法難民糾紛

冰凍三尺非一日之寒。用這樣一句話描述英法、英歐之間日益嚴重的關(guān)系惡化最為貼切。除前文所提及的英愛面臨的挑戰(zhàn)和英法漁業(yè)的糾紛外，發(fā)生在11月24日的難民悲劇更是直接讓英法關(guān)系陷入谷底。

11月24日，一艘載滿非法移民的氣墊船從法國海岸的加萊港出發(fā)，計劃駛向英國的多佛港。盡管當日的海面相對平靜，但是氣墊船在穿越英吉利海峽的途中傾覆，造成了至少31人喪生，其中包括了5名女性和1名兒童。

此次事故的遇難者主要來自伊拉克、阿富汗和中東地區(qū)。今年以來，由于中東地區(qū)局勢的持續(xù)動蕩，難民人數(shù)大幅增加。據(jù)英國BBC統(tǒng)計報道，截至11月中旬，從法國偷渡到英國的難民人數(shù)就達到了2.5萬人。最嚴重的時候僅一天就有超過1000人偷渡到英國海岸。事故發(fā)生之后，英法兩國再次打起了“口水仗”。英國首相約翰遜25日將事故矛頭指向法國，稱法國在移民管控上“做的不夠”。法國方面則稱偷渡的根源在于英國，而英國卻無視法國打擊偷渡和救助難民的行動。盡管如此，英法雙方依然承認，想要解決難民危機，還需雙方的共同合作。然而，英國首相約翰遜的又一舉措使得英法雙方膠著的關(guān)系再次陷入僵局。11月26日，約翰遜在推特上給法國總理馬克龍寫了一封“公開信”，信中他向法國提出了兩國共同在移民登船的相關(guān)海灘巡邏，以及表示希望能將偷渡來的移民遣返法國等內(nèi)容。這封“公開信”非但沒有得到的法國的支持，反而因為這種“極不嚴肅”的溝通方式激怒了馬克龍。

雖然此次事故引發(fā)了國際社會的廣泛關(guān)注，但英法之間的難民問題卻不僅僅只發(fā)生在今年而已。法國北部的加萊（Calais）是法國本土距離英國最近的城市之一，相隔的直線距離大約只有38公里。早在20多年前，企圖偷渡到英國的偷渡者們就大量聚集于此，也由此形成了臭名昭著的“加萊叢林”（Calais Jungle）。2016年時法國當局就對加萊叢林采取過驅(qū)逐行動。到2016年10月時，法國政府宣布該地的難民營地已被清除。然而數(shù)據(jù)顯示，盡管在驅(qū)逐之后，加萊依然還留存著大量難民。近幾年來也有難民不斷地從此地偷渡到英國。但今年尤為嚴重的難民偷渡事件發(fā)生的主要原因在于英國最近出臺的邊境法案。該法案計劃嚴懲非法穿越英吉利海峽的偷渡者。如果被英國方面發(fā)現(xiàn)，偷渡者將面臨監(jiān)禁，同時難民的庇護申請也將遭到拒絕。在這樣的背景下，難民希望能在法案生效前盡快到達英國。與此同時，法國對于難民聚集的管控也日益增強。導(dǎo)致難民聚集地的生活難以維持。選擇偷渡是極其危險的。通常偷渡者有兩種途徑可以跨越英吉利海峽，其一是通過小船，其二是通過隱藏在卡車之中。隨著監(jiān)測技術(shù)的進步和過境監(jiān)管變得更為嚴謹，通過卡車偷渡將意味著面臨英國警方部署的警犬和二氧化碳檢測器。就算隱藏的很好，這一過程也將維持3周甚至長達數(shù)月的時間。相較而言，海上路線速度更快，成功率也更高。因此有越來越多的人選擇由海上路線偷渡。然而，難民在已經(jīng)到達法國的情況下為什么還執(zhí)意前往英國呢？其原因也正是法國在難民危機上指責(zé)英國的重要一點，即英國的勞工監(jiān)管相對薄——即使沒有官方出具的證明也可以在英國長期的進行非法工作。

英法之間的難民問題既然由來已久，為什么此次的難民危機卻能為英法關(guān)系帶來“寒冬”？從英國近來的難民政策來看，無論是通過海上巡邏來迫使偷渡船重返法國的做法，還是相對于德國、西班牙、法國而言為難民提供更少的庇護的做法，英國對于難民的態(tài)度都直接受到了“脫歐”的影響。英國首相約翰遜曾在英國脫歐前承諾，英國將在脫歐后重新取得對邊境的掌控。這一點不但體現(xiàn)在日益嚴格的移民政策之上，也在此次英法難民危機中起到了助推劑的作用，最終引發(fā)了兩國間的外交糾紛。

英國脫歐后能否掌控住邊界，是約翰遜執(zhí)政期間需要面臨的主要問題。北愛爾蘭和捕魚權(quán)的糾紛都與邊界管轄問題息息相關(guān)，如何控制住常年以來的非法移民也同樣是約翰遜需要考慮的問題。顯然，近期發(fā)生的難民偷渡事故和日益增多的偷渡者都展現(xiàn)了英國當局在邊境管理上的薄弱。從這一點上來看，約翰遜在面對國內(nèi)輿論壓力之下從而選擇以“公開信”的方式直接向法國政府施壓的這一舉措就不難理解了。通過將所有責(zé)任全部推給法國，要求法國管理好偷渡者這樣的舉措來掩蓋英國政府在面對難民問題上的不力，雖然緩解了英國國內(nèi)對政府的壓力，但卻也無疑的引起了法國的不滿。如此令法國人感到不尊重的行為，也另兩國之間后續(xù)出現(xiàn)的外交糾紛，提供了解釋。

小結(jié)

作為21世紀初最為重大的政治事件之一，英國脫歐無疑放大了許多以往常常被忽略的邊界領(lǐng)土與主權(quán)歸屬的問題。雖然英國在歐盟的將近40年間（英國于1973年加入歐盟的前身歐共體）不僅未與歐洲大陸“車同軌，書同文”，也未接納歐元作為共同貨幣，更沒有加入共同邊界的《申根協(xié)定》，但在這一期間，英國與歐盟在國際社會上一直保持著立場上的高度一致。而作為當年英國入歐最大的阻力，戴高樂領(lǐng)導(dǎo)下的法國曾數(shù)次抵制英國成為歐洲共同體一部分的請求。從現(xiàn)實主義的角度看，當年英國的加入無疑中和了法國作為歐共體中唯一核力量和最大經(jīng)濟體的決定性地位。而法國拒絕英國加入的其中一個原因則是英美兩國所簽署的《拿騷協(xié)定》，前者懷疑后者是美國安插進歐盟的“特洛伊木馬”。當時間來到21世紀的第20年，脫歐后的英國已著手于重塑與美國的跨大西洋同盟關(guān)系，并伙同澳大利亞簽訂了AUKUS軍事安全合作伙伴關(guān)系，而馬克龍領(lǐng)導(dǎo)下的法國在外交方面愈發(fā)地凸顯出“戴高樂主義”的影子。而在這一系列事件的背后，全球范圍內(nèi)的孤立主義和反建制的思潮已在悄然占據(jù)西方政壇思想高地。

文案：王旌州、王澤源、李昊鍇、張越涵

設(shè)計：周一諾

監(jiān)制：方柔尹