從中國(guó)加入世界貿(mào)易組織二十年的實(shí)踐看，前十年主要體現(xiàn)為有限的金融服務(wù)開放，并以開放倒逼監(jiān)管跟進(jìn)；后十年尤其是后五年主要體現(xiàn)為主動(dòng)的金融服務(wù)開放，并逐步采取靠前監(jiān)管并服務(wù)于更大范圍的開放。

加入世貿(mào)組織二十年來，中國(guó)金融服務(wù)的開放與監(jiān)管相互約束又相互促進(jìn)，并在中國(guó)逐步形成了金融服務(wù)不斷開放，金融監(jiān)管能力不斷提升的格局。未來，中國(guó)將進(jìn)一步統(tǒng)籌金融服務(wù)的開放和監(jiān)管，在持續(xù)擴(kuò)大金融服務(wù)市場(chǎng)開放的同時(shí)，進(jìn)一步提升金融服務(wù)監(jiān)管的效能，實(shí)現(xiàn)以開放促監(jiān)管，以監(jiān)管服務(wù)于開放的良性互動(dòng)局面。

一、中國(guó)金融服務(wù)的有限開放與倒逼監(jiān)管

中國(guó)加入世貿(mào)組織的前十年，主要是適應(yīng)和學(xué)習(xí)WTO金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的階段。在對(duì)外開放上，中國(guó)主要以金融開放換取WTO其他成員服務(wù)及貨物貿(mào)易的開放，開放程度較為有限。

中國(guó)作為被申訴人的兩起金融服務(wù)糾紛案件，就清晰地反映了這一點(diǎn)。

一起案件是2008年歐盟、美國(guó)和加拿大訴中國(guó)金融信息案。起因是2006年9月10日，新華社發(fā)布《外國(guó)通訊社在中國(guó)境內(nèi)發(fā)布新聞信息管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），規(guī)定外國(guó)通訊社在中國(guó)境內(nèi)發(fā)布新聞信息，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過新華社批準(zhǔn)，并由新華社指定的機(jī)構(gòu)代理。歐盟、美國(guó)和加拿大作為全球主要金融信息服務(wù)提供商的所在國(guó)，認(rèn)為《管理辦法》違反了中國(guó)入世時(shí)的“已獲權(quán)利”和“獨(dú)立監(jiān)管”的承諾，影響了本國(guó)機(jī)構(gòu)在中國(guó)開展金融信息服務(wù)，為此向中國(guó)提出磋商請(qǐng)求。在磋商階段，中國(guó)承諾設(shè)立獨(dú)立的新監(jiān)管機(jī)構(gòu)以取代新華社的監(jiān)管職責(zé)，并將廢止《管理辦法》允許外國(guó)金融信息服務(wù)供應(yīng)商提供直接金融信息服務(wù)，并進(jìn)一步確認(rèn)國(guó)民待遇原則。

另一起案件是2010年美國(guó)向WTO提出申訴，指控中國(guó)與電子支付服務(wù)有關(guān)的措施違反了入世承諾，其中涉及監(jiān)管的主要爭(zhēng)議就是“清算和結(jié)算服務(wù)”是否屬于中國(guó)入市承諾開放的“所有支付和匯劃服務(wù)”。最終專家組于2012年發(fā)布專家組報(bào)告支持了美國(guó)的主張，裁定中國(guó)應(yīng)當(dāng)開放“清算和結(jié)算服務(wù)”。盡管中方不接受專家組的裁決，但中國(guó)人民銀行仍于2017年宣布將全面開放支付的清算和結(jié)算服務(wù)。

在監(jiān)管層面上，在加入世貿(mào)組織的初期，中國(guó)的金融監(jiān)管仍處于學(xué)習(xí)和不斷補(bǔ)齊短板的階段，監(jiān)管規(guī)則的完備程度和監(jiān)管能力都存在欠缺。中國(guó)在加入世貿(mào)組織談判時(shí)，在金融服務(wù)的開放承諾方式上采用正面清單而不是負(fù)面清單，只開放了部分金融服務(wù)部門并較少對(duì)跨境交付的貿(mào)易方式作出承諾，也是考慮到自身的監(jiān)管現(xiàn)狀。

但是，加入世貿(mào)組織后，中國(guó)的金融監(jiān)管在某種程度上就要受到多邊貿(mào)易規(guī)則的規(guī)制，表現(xiàn)為不能違反市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，任意禁止境外金融服務(wù)的進(jìn)入；不能違反國(guó)民待遇承諾，任意制定針對(duì)境外金融機(jī)構(gòu)的歧視性監(jiān)管規(guī)則。

這都嚴(yán)重考驗(yàn)著中國(guó)的監(jiān)管能力和水平，并倒逼中國(guó)不斷修訂本國(guó)金融監(jiān)管規(guī)則。典型的表現(xiàn)就是，在2008年歐盟、美國(guó)和加拿大訴中國(guó)金融信息案磋商解決后，中國(guó)制定出臺(tái)了《外國(guó)機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)提供金融信息服務(wù)管理規(guī)定》，就是為了既要符合WTO組織規(guī)則，又不削弱監(jiān)管并要著力提高監(jiān)管效能；在2012年專家組裁定中國(guó)應(yīng)當(dāng)開放“清算和結(jié)算服務(wù)”后，中國(guó)陸續(xù)出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施銀行卡清算機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理的決定》《銀行卡清算機(jī)構(gòu)管理辦法》等，實(shí)質(zhì)上也是在逐步開放“清算和結(jié)算服務(wù)”市場(chǎng)的情況下補(bǔ)齊監(jiān)管的短板。

總之，中國(guó)加入世貿(mào)組織的前十年，中國(guó)的金融服務(wù)更多的呈現(xiàn)為一種有限開放的狀態(tài)，同時(shí)開放本身增加本國(guó)金融市場(chǎng)的復(fù)雜性，給金融監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。然而，在WTO多邊貿(mào)易規(guī)則體系的約束下，中國(guó)的金融監(jiān)管不能簡(jiǎn)單地通過禁止境外金融服務(wù)進(jìn)入的方式來規(guī)避這種挑戰(zhàn)，這就倒逼中國(guó)不斷提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。

二、中國(guó)金融服務(wù)的主動(dòng)開放與靠前強(qiáng)化監(jiān)管

隨著金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的積累和認(rèn)知的加深，中國(guó)金融監(jiān)管能力在加入世貿(mào)組織后持續(xù)增強(qiáng)。在加入世貿(mào)組織的后十年尤其是后五年間，中國(guó)逐步從金融服務(wù)的有限開放與倒逼監(jiān)管過渡為主動(dòng)開放與靠前強(qiáng)化監(jiān)管。

從宏觀布局上看，最能體現(xiàn)中國(guó)金融業(yè)主動(dòng)對(duì)外開放的舉措是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和“一帶一路倡議”。

中國(guó)自2013年9月建立上海自貿(mào)區(qū)以來，已在全國(guó)21個(gè)省市都規(guī)劃建成了自貿(mào)區(qū)，基本在全國(guó)范圍內(nèi)形成了較為全面的金融開放格局。自貿(mào)區(qū)為境外投資便利化、國(guó)際金融平臺(tái)建設(shè)、人民幣國(guó)際化等提供了更為寬松的監(jiān)管環(huán)境，有利于金融業(yè)開放的先行先試。

“一帶一路倡議”本身就為中國(guó)金融業(yè)對(duì)外開放創(chuàng)造了契機(jī)，金融業(yè)的開放格局也有力的推動(dòng)了“一帶一路倡議”的落實(shí)。“一代一路倡議”反映了中國(guó)金融業(yè)以更高水平融入國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，推進(jìn)跨境人民幣投融資合作，促進(jìn)投融資便利化的決心和努力。

從微觀舉措上看，中國(guó)允許境外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的廣度和深度不斷加強(qiáng)。從2018年4月起，中國(guó)取消了銀行、證券、基金、期貨、人身險(xiǎn)等領(lǐng)域外資持股比例限制，外資股東資質(zhì)要求不斷放寬；在企業(yè)征信、評(píng)級(jí)、支付等領(lǐng)域給予外資國(guó)民待遇；資本市場(chǎng)互聯(lián)互通不斷深化，體現(xiàn)了由點(diǎn)到面，由淺到深的全方位金融開放。并且，這些金融對(duì)外開放的具體措施已經(jīng)超出了中國(guó)所作出的入世承諾。

與主動(dòng)對(duì)外開放相匹配，中國(guó)的監(jiān)管也在靠前部署和加強(qiáng)。在2017年10月19日的中共十九大中央金融系統(tǒng)代表團(tuán)討論會(huì)上，時(shí)任央行行長(zhǎng)周小川就強(qiáng)調(diào)，在進(jìn)一步擴(kuò)大金融開放的同時(shí)，金融監(jiān)管會(huì)越來越嚴(yán)格；時(shí)任銀監(jiān)會(huì)主席郭樹清也表示，在金融開放的大局下，未來將進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，金融監(jiān)管會(huì)越來越嚴(yán)。

自2017年2月開始，銀監(jiān)會(huì)就相繼組織開展了“三違反”（違反金融法律、違反監(jiān)管規(guī)則、違反內(nèi)部規(guī)章）、“三套利”（監(jiān)管套利、空轉(zhuǎn)套利、關(guān)聯(lián)套利）、“四不當(dāng)”（不當(dāng)創(chuàng)新、不當(dāng)交易、不當(dāng)激勵(lì)、不當(dāng)收費(fèi)）以及股權(quán)和對(duì)外投資、機(jī)構(gòu)和高管、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品、行業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)等十個(gè)方面的專項(xiàng)治理，也頗有點(diǎn)為迎接更加全面和深入的金融開放做監(jiān)管準(zhǔn)備的意味。隨后，2021年7月21日國(guó)務(wù)院召開常務(wù)委員會(huì)也明確指出，在金融業(yè)對(duì)外主動(dòng)開放的背景下，要進(jìn)一步完善宏觀審慎政策框架，構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，保持金融市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

總之，中國(guó)入世的后十年尤其是后五年來，中國(guó)金融開放不是迫于外部壓力或是被動(dòng)選擇，而是針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革、金融發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況作出的主動(dòng)選擇。中國(guó)的金融監(jiān)管也不再是對(duì)境外金融機(jī)構(gòu)開展金融服務(wù)“一禁了之”，而是配合金融開放的大局提前作出謀劃，著力提高監(jiān)管的效能，在保障本國(guó)金融安全的基礎(chǔ)上，為境外金融機(jī)構(gòu)提供更為公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

三、中國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)金融服務(wù)的開放與監(jiān)管

處理好金融服務(wù)開放與監(jiān)管的關(guān)系，是中國(guó)加入世貿(mào)組織需要面對(duì)的重要課題，也是中國(guó)加入世貿(mào)組織二十年來的重要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。金融服務(wù)的開放程度與監(jiān)管能力應(yīng)當(dāng)相匹配，監(jiān)管跟不上開放，抑或是監(jiān)管不能服務(wù)于進(jìn)一步開放，都會(huì)損害國(guó)家、行業(yè)以及金融消費(fèi)者的權(quán)益。

一方面，金融服務(wù)關(guān)乎一國(guó)金融安全和消費(fèi)者權(quán)權(quán)益，如果不考慮本國(guó)的監(jiān)管能力而一味的開放，就可能誘發(fā)跨境“監(jiān)管套利”，造成金融安全風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者權(quán)益受損的情況；另一方面，金融服務(wù)也是事關(guān)國(guó)家產(chǎn)業(yè)利益和消費(fèi)者福祉的基礎(chǔ)性服務(wù)，如果不考慮本國(guó)金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)多元化和便利化的需要，而一味以監(jiān)管為由阻礙開放，也會(huì)損害到本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力和消費(fèi)者的消費(fèi)體驗(yàn)。畢竟，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)只有更廣泛的參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，才能更有活力，而消費(fèi)者也能從更加開放的金融服務(wù)市場(chǎng)中獲得更加優(yōu)質(zhì)的金融產(chǎn)品。

從中國(guó)加入世貿(mào)組織二十年的經(jīng)驗(yàn)看，有序的金融服務(wù)市場(chǎng)開放，并沒有削弱本國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，反而倒逼本國(guó)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)融入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，通過強(qiáng)化技術(shù)引進(jìn)和經(jīng)營(yíng)管理模式學(xué)習(xí)，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)了中國(guó)金融業(yè)的健康發(fā)展；而金融監(jiān)管是對(duì)外開放的前提和安全保障，金融監(jiān)管不但不應(yīng)成為金融開放的阻礙，并且應(yīng)該主動(dòng)為金融開放提供良好的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和安全穩(wěn)定局面。因此，金融監(jiān)管不是簡(jiǎn)單地將境外金融機(jī)構(gòu)“拒之門外”，而是要增強(qiáng)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)外因素交織復(fù)雜局面的能力，著力提高金融監(jiān)管針對(duì)性和科學(xué)性。

未來，中國(guó)金融業(yè)開放的格局不會(huì)改變，統(tǒng)籌推進(jìn)金融開放與監(jiān)管是中國(guó)加入世貿(mào)組織二十年取得的重要寶貴經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步的堅(jiān)持和完善。

在金融開放上，一是全面落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單制度，進(jìn)一步放寬外資準(zhǔn)入限制，為境外金融機(jī)構(gòu)提供更為公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；二是進(jìn)一步借助自貿(mào)區(qū)（港）和“一帶一路”建設(shè)，按照國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化原則，進(jìn)一步便利境外投資者使用人民幣投資境內(nèi)債券和股票，優(yōu)化金融市場(chǎng)互聯(lián)互通安排。

在金融監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持開放的同時(shí)重視防范金融風(fēng)險(xiǎn)，使監(jiān)管能力與開放程度相匹配。進(jìn)一步健全和完善“宏觀審慎+微觀審慎”兩位一體的金融監(jiān)管體系，突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，并加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際協(xié)調(diào)與合作，嚴(yán)防金融監(jiān)管套利，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的跨境傳遞。

（作者李曉楠為鄭州大學(xué)法學(xué)院講師，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)博士）