【編者按】

本文源自陳宗勝教授于12月10日北師大理論討論會(huì)的發(fā)言提綱，感謝陳宗勝老師供稿！文章首發(fā)于經(jīng)濟(jì)學(xué)家圈（dalianpapapa），澎湃新聞（www.kxwhcb.com）經(jīng)授權(quán)刊發(fā)。

陳宗勝在發(fā)言中說，一般地說，毅夫教授提出的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢觀點(diǎn)（或新結(jié)構(gòu)主義理論），能夠解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大部事實(shí)，但是他提出的有為政府與有效市場的概念術(shù)語，可能過于理想化；維迎教授旨在重視市場和企業(yè)作用的觀點(diǎn)，符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革方向和事實(shí)，但是過于強(qiáng)調(diào)則可能易于使理論觀點(diǎn)極端化；另外，田國強(qiáng)教授對經(jīng)濟(jì)學(xué)理論討論的嚴(yán)密性和嚴(yán)格性的分析，符合科學(xué)研究精神和爭論事實(shí)，但是過于關(guān)注字面意義可能易于偏向概念化。

以下是陳宗勝教授的演講全文：

對林、張、田各打五十大板：從研究實(shí)際問題中尋求共識(shí)

——追趕型經(jīng)濟(jì)中的政府應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮作用

很高興參加此次會(huì)議。首先祝賀高明華教授牽頭主持的公司治理指數(shù)的正式發(fā)布，相信這一研究成果的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)際應(yīng)用價(jià)值會(huì)得到社會(huì)各界的認(rèn)可。

我想利用此機(jī)會(huì)，講一下，政府的作用及產(chǎn)業(yè)政策等問題。這不可避免地要涉及當(dāng)下正在進(jìn)行的討論。所以，我講三個(gè)問題，與大家討論。

一、關(guān)于政府作用及產(chǎn)業(yè)政策最近討論的一些簡單評(píng)論

大家知道最近先是學(xué)術(shù)界，后來是有關(guān)政府部門組織，對政府的作用和產(chǎn)業(yè)政策問題開展了廣泛的討論。我沒有仔細(xì)閱讀全部材料，因此不能做全面的評(píng)價(jià)，但就我讀過的材料簡單評(píng)價(jià)一下。我本不想具體評(píng)論，但有幾位朋友都要求我直接開展批評(píng)。因此我就簡單說一下我的看法。我與林毅夫教授和張維迎教授等等都是多年的好朋友，與田國強(qiáng)教授沒有直接交往，但讀過他不少好文章和著作。首先，我以為他們發(fā)起的這個(gè)討論非常有意義，無論對政府和市場的作用持何種態(tài)度，也無論是支持或反對產(chǎn)業(yè)政策的觀點(diǎn)，都對此問題的澄清，對今后我國改革開放做出了非常重要的努力和貢獻(xiàn)。

其次，我用簡單地幾句話評(píng)論一下幾位主要參與者的意見。我用以下的三個(gè)“符合事實(shí)”和“三個(gè)化”來概括我對三位教授的理論觀點(diǎn)的認(rèn)識(shí)。一般地說，毅夫教授提出的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢觀點(diǎn)（或新結(jié)構(gòu)主義理論），能夠解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大部事實(shí)，但是他提出的有為政府與有效市場的概念術(shù)語，可能過于理想化；維迎教授旨在重視市場和企業(yè)作用的觀點(diǎn)，符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革方向和事實(shí)，但是過于強(qiáng)調(diào)則可能易于使理論觀點(diǎn)極端化；另外，田國強(qiáng)教授對經(jīng)濟(jì)學(xué)理論討論的嚴(yán)密性和嚴(yán)格性的分析，符合科學(xué)研究精神和爭論事實(shí)，但是過于關(guān)注字面意義可能易于偏向概念化。這樣概括性的評(píng)論，不一定準(zhǔn)確請大家批評(píng)。

再次，建議多研究實(shí)際問題。總的來說，幾位學(xué)者間的爭論是側(cè)重理論層面的，其中毅夫的理論最為系統(tǒng)，但所有討論還不是討論中國的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)政策情況。我建議所有理論家、學(xué)者，一定從研究中國的產(chǎn)業(yè)政策的具體情況出發(fā)，來進(jìn)一步闡述自己的觀點(diǎn)，可能更容易形成共識(shí)。

從中國的產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)實(shí)這個(gè)角度看，比較而言，我更贊成陳清泰老師的看法。他在一次演講中談到了中國實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的三個(gè)條件，是很有針對性的灼見。他認(rèn)為從時(shí)間上看，中國前期的產(chǎn)業(yè)政策有得有失，得大于失；后期的產(chǎn)業(yè)政策也有得有失，但失大于得；從種類上看，橫向產(chǎn)業(yè)政策即基礎(chǔ)性的，如基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)和基本生活用品等是成功的，而縱向產(chǎn)業(yè)政策即競爭性產(chǎn)業(yè)是不完全成功的。另外，吳敬璉老師強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭性及非歧視性的觀點(diǎn)都是很精辟的。

二、制訂和評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)政策的三個(gè)原則

我認(rèn)為，制訂和評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)政策要有三個(gè)原則或三個(gè)觀念：一個(gè)是要有實(shí)施強(qiáng)度和時(shí)間的觀念：有的產(chǎn)業(yè)政策要求是必保性必須完成的（有實(shí)施主體、有措施、有目標(biāo)、有進(jìn)度等等如道路橋梁、油氣資源類），有的是半保證性的（確定實(shí)施主體但短時(shí)間并及時(shí)退出如大規(guī)模集成電路、基礎(chǔ)軟件等等）、有的是指導(dǎo)性的（競爭性的但無特定主體如重型裝備產(chǎn)業(yè)等等），有的方向性的（無實(shí)施主體，充分競爭等）。

二是要有層級(jí)的原則和觀念，有的是國家層級(jí)的（航空航天、某些礦業(yè)，不能因其有較大外部性就不歸為產(chǎn)業(yè)，可能今天只是安全層面的考慮，但十幾年后就轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)），有的是部門層級(jí)的（如交通、集成電路），有的地方層級(jí)的（如農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、普惠金融）。

三是要有發(fā)展階段的原則和觀念：我國是后發(fā)展中國家，因此產(chǎn)業(yè)門類的多樣性是客觀存在的。有的是低收入階段的產(chǎn)業(yè)（基礎(chǔ)食品為業(yè)），有的是中低收入階段的（基礎(chǔ)設(shè)施），有的是中高收入階段的（生產(chǎn)裝備、基礎(chǔ)軟件），有的甚至是高收入階段的（健康、信息、互聯(lián)網(wǎng)等等）。

就我國實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策的效果看，按照以上三原則我的看法是，中國的產(chǎn)業(yè)政策基本上或總體上是成功的，或者說成功的多，失敗的少。否則，我國經(jīng)濟(jì)近四十年的巨大成就就不好解釋。當(dāng)然，不同時(shí)期上比較要加一個(gè)“更”字，即前期比后期成功的更多些，后期比前期失敗的更多些；按種類比較，也是要加個(gè)更字，橫向的基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)政策成功的更多，縱向?qū)嶓w競爭產(chǎn)業(yè)政策失敗的更多。我們應(yīng)當(dāng)把中國的各種產(chǎn)業(yè)政策一一地全面的進(jìn)行考察和分析，大致可以得出這樣的一個(gè)評(píng)價(jià)。

我認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)按此三原則來梳理我國的產(chǎn)業(yè)政策并且評(píng)價(jià)其得失，特別是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便更好地運(yùn)用。比如，按照層級(jí)原則，中央與地方政府的產(chǎn)業(yè)政策要有明確分工；按照發(fā)展階段的原則，應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)放在與當(dāng)前階段相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)上；而按照實(shí)施強(qiáng)度和時(shí)間性的原則，要大幅減少必保性產(chǎn)業(yè)及政策，多采用指導(dǎo)性的并且要適時(shí)退出的政策。轉(zhuǎn)而在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、金融市場等等維護(hù)產(chǎn)業(yè)競爭的領(lǐng)域及環(huán)境因素，多進(jìn)行扶持和引導(dǎo)。

三、追趕型經(jīng)濟(jì)要更好地發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策的作用。

我國是后發(fā)展國家，客觀決定我國必是追趕型經(jīng)濟(jì)，我們從低收入追趕到中下等及中上等收入國家，至今已經(jīng)達(dá)到人均GDP8000美元，正在努力實(shí)現(xiàn)全面小康水平，小康之后還要追趕成為初步富裕（比如13000美元）及更加富裕（50000美元）的經(jīng)濟(jì)體。這決定我國一定長期里是追趕型的經(jīng)濟(jì)體。

作為追趕型經(jīng)濟(jì)體，政府的作用就一定要更好地發(fā)揮。不發(fā)揮政府的作用就無法集中優(yōu)勢完成追趕任務(wù)。如果不發(fā)揮政府的作用，只發(fā)揮市場的作用，就是放棄追趕。我們是社會(huì)主義公有制市場經(jīng)濟(jì)，主要就是發(fā)揮政府對市場的調(diào)控和集中優(yōu)勢辦大事的作用，如果失去政府調(diào)控就難免會(huì)發(fā)生市場失靈。美國正在發(fā)生的分配惡化、中產(chǎn)階層方向迷失、制造業(yè)優(yōu)勢不再等等，也從另方面給我們以警醒。

因此問題的核心是，如何更好地發(fā)揮政府的作用。而政府發(fā)揮作用的重要抓手或措施之一，就是用好產(chǎn)業(yè)政策。因此，我們討論的問題的實(shí)質(zhì)不是要不要產(chǎn)業(yè)政策，而是要按以上三原則討論如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如何更好地制定和運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策。要不僅僅深入探討理論層面問題，而更要結(jié)合實(shí)際工作進(jìn)行深入的研究。

這涉及到如何調(diào)整市場與政府的關(guān)系，建立什么樣的政府和市場等問題。在最近的討論中，大家討論了“有限政府”與“有為政府”，在一定意義上都是有道理的，但討論不能局限于經(jīng)濟(jì)哲學(xué)概念。這兩個(gè)爭論不休的概念，從字詞語意上分析，可以互相包含，也可以互相排斥。比如可以說，“有限”才能“有為”，或“有為”必是“有限”；也可以說，“有限”即不能“有為”（不全為），或“有為”即不能“有限”（沒有局限）。所以，討論問題不能只在概念上作文章，僅從字面意義上是討論不清的。

我以為，還是要結(jié)合現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析容易形成共識(shí)。而總結(jié)我國近若干年實(shí)際發(fā)展過程，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷的發(fā)展階段考察，作為追趕型經(jīng)濟(jì)中的政府，應(yīng)當(dāng)在目前及今后相當(dāng)長時(shí)期里采用“經(jīng)營型政府”。我這里主要指的是各個(gè)地方政府，而中央政府當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)性的、戰(zhàn)略性的。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府也是列寧說的“大型辛迪加”企業(yè)政府。改革開放后，一方面在政府與企業(yè)的關(guān)系上，我們強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的獨(dú)立性自主實(shí)體性；而另方面在管理部門內(nèi)部，中央政府改革為指導(dǎo)性的、戰(zhàn)略性的，而地方政府則演變?yōu)閷?shí)施性的操作性的。從而地方政府有了更大的自主操作獨(dú)立性，在管轄范圍內(nèi)輾轉(zhuǎn)騰挪運(yùn)作空間更大。所謂上面千條線，底下一根針，中央上面各種戰(zhàn)略政策的落實(shí)都集中在地方政府一身，其獨(dú)立自主性加強(qiáng)是必然的。更不要說，就人口、面積、體量來說中國都是巨型國家，絕非日韓及歐洲各國可比，其管理體制中地方政府的積極性一定要充分發(fā)揮才好。

我以為改革開放后我國四十年的發(fā)展成就，就是企業(yè)獨(dú)立性與地方政府獨(dú)立自主性加強(qiáng)相結(jié)合的結(jié)果，企業(yè)的獨(dú)立自主保證了經(jīng)濟(jì)與市場的效率與活力，而地方政府的獨(dú)立自主保證了中央政府大政方針的落實(shí)，保證了各地經(jīng)濟(jì)和市場發(fā)展的平衡和方向以及相當(dāng)程度的競爭性。兩者比較，地方政府的獨(dú)立性和競爭性起了主導(dǎo)作用。可以說，四十年來，全國那個(gè)省市地方政府的主動(dòng)獨(dú)立性發(fā)揮的好，那個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展就健康些也更快些，競爭力也更大更強(qiáng)。反之則反是。這應(yīng)當(dāng)是不爭的事實(shí)，有學(xué)者專門長期做過中國地方及城市競爭力報(bào)告，肯定地支持了這一看法。也有國內(nèi)外學(xué)者專門做過理論解釋性的研究，把中國改革開放的成就歸為地方政府的獨(dú)立性和競爭性

為什么？我的理解，凡是發(fā)展健康且較快的地方的地方政府，就是一種經(jīng)營型政府，他們把地方政府轄區(qū)內(nèi)的資源納入經(jīng)營范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮和安排，把轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為經(jīng)營任務(wù)來完成，包括了社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等等各個(gè)方面，其中特別重要的是實(shí)施了成功的產(chǎn)業(yè)政策。為什么這些地方政府的經(jīng)營性管理能夠成功？

一是地方政府最貼近市場，最了解市場需求及其變化；

二是地方政府最貼近企業(yè)，了解企業(yè)的成長需求及問題和解決辦法；

三是地方政府掌握轄區(qū)內(nèi)外的資源，可以自主地運(yùn)用調(diào)配；

四是地方政府理解國家戰(zhàn)略，懂得優(yōu)先次序，可以按輕重緩急安排發(fā)展進(jìn)程。

所以，一個(gè)經(jīng)營型地方政府可以利用中央賦予的自主獨(dú)立性，在主管的轄區(qū)內(nèi)，擴(kuò)大和利用有限的資源，同時(shí)吸引區(qū)外國外的資源，在與其他地區(qū)的競爭中，把經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到最大（GDP），把社會(huì)效益提到最高，把中央政府的戰(zhàn)略方針落在實(shí)處。

當(dāng)然，地方政府自主獨(dú)立性的擴(kuò)大，也同時(shí)帶來了腐敗及一些產(chǎn)業(yè)政策的失敗。這些是事實(shí)，也必須解決。但是人們評(píng)價(jià)時(shí)不能只看負(fù)面的影響。事實(shí)上從總體看來各級(jí)地方政府的成就是主要的，而問題則是少數(shù)人所為，也是次要的一方面。而從國際經(jīng)驗(yàn)來看，這些問題也是完全能夠解決的。按照今天中央政府確定的今后改革開放方向，可以有效地限制地方政府獨(dú)立性帶來的負(fù)面影響，更多發(fā)揮其正面的影響。

比如目前正在推行的“正、負(fù)清單”制度，就可以很好地起到這樣的作用。也就是說，作為原則，“對政府而言，法無規(guī)定不可為”，即只可以按正面清單行使權(quán)力，經(jīng)營轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)；而“對企業(yè)而言，法無禁止即可為”，即只要避開負(fù)面清單上禁止的行為，企業(yè)可以自由從事經(jīng)營。這就明確規(guī)定了政府與企業(yè)的活動(dòng)邊界，保證了經(jīng)營型政府與企業(yè)經(jīng)營的相互協(xié)調(diào)。企業(yè)為利潤最大化而自由利用資源從事經(jīng)營，地方政府為轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益最大，而最大程度地運(yùn)用和吸引資源，包括支持、鼓勵(lì)和調(diào)控企業(yè)，從而經(jīng)營好社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)。

當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段從中等收入，中上收入階段及初步富裕、富裕階段的發(fā)展，地方政府的功能性質(zhì)也會(huì)變化，經(jīng)營目標(biāo)也會(huì)相應(yīng)地改變，基本的方向是地方政府的功能從“經(jīng)營型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，其目標(biāo)由“社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益最大化”轉(zhuǎn)為“人均收益最大化”，即實(shí)現(xiàn)“共同富裕”。

但是，目前及今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，中國還是追趕型經(jīng)濟(jì)，所以，地方政府的體制功能還應(yīng)當(dāng)保持為在中央政府戰(zhàn)略指導(dǎo)下的經(jīng)營型政府。舍此，我們就丟掉了我們改革開放四十年的基本經(jīng)驗(yàn)，就丟掉了社會(huì)主義公有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，也就不可能很好地完成追趕任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興大業(yè)的中國夢。

請大家批評(píng)討論。