【編者按】

由中國基金會發展論壇主辦，招商局慈善基金會、“流動的中國”研究網絡承辦的“公共服務供給中的政府、市場與社會”主題論壇，于2021年11月17日上午在江蘇省昆山市舉行。西南財經大學經濟與管理研究院副教授張吉鵬在本次論壇上發表了題為“戶籍制度改革方向與公共服務需求的變化”的演講。

第七次全國人口普查（“七普”）數據顯示，中國流動人口規模已達3.76億。人口遷徙在帶動經濟發展的同時，也產生了對公共服務需求的變化。基于人口流動、戶籍制度漸進性改革的事實和制度背景，張吉鵬副教授在其主題演講中探討了我們可以透過哪些視角、把握哪些關鍵原則來理解公共服務需求的變化，以及政府、市場和社會組織可以如何充分發揮協同作用，來應對公共服務需求的變化。

以下是張吉鵬副教授主題演講的文字整理稿，經本人審定。

面對公共服務需求變化的挑戰，公共服務供給的結構要優化。圖為2020年1月28日，廣州市海珠區康樂村，各出入口有治安隊員巡守，人員進入一律先測量體溫。 這里聚集著以制衣業為生的大量流動人口，是廣州著名的“城中村”。 視覺中國 資料

公共品既為人服務，也為產業服務，但歸根到底還是為人服務。人口結構與空間分布的動態變化是理解公共服務需求變化的直接決定力量。

人口空間分布變化挑戰公共服務供給

理解人口空間分布變化的核心是流動人口的界定和統計。從“五普”（2000年）、“六普”（2010年）、“七普”（2020年）數據中，我們可以看到如下關鍵事實和明顯趨勢：

·總人口的增長量跟流動人口的增量有強相關性。

·“七普”流動人口的“暴增”與城鎮化和年輕群體的流動性提高密切相關，其中更多來自省內流動人口的增加。相較于“六普”，“七普”數據顯示，城鎮人口增加2.36億，其中與城鎮化相關的流動人口增量大約有1.58億。這再次證明了城鎮化是影響人口流動的重要因素。

·跨省流動人口仍然集中于東部，占部分地區總人口的比重可達30%-40%。不過中西部人口向省內中心城市集聚的趨勢更為明顯。

·人口流動在年齡上的差異明顯，從“六普”數據看，0-15歲人口的流動比例（10-15%）遠低于20-35歲的父母群體（25-35%），流動比例相差一倍多，這部分孩子待在老家的話就成為留守兒童。根據“七普”數據中0-9歲年齡段的1.8億人口計算，估計有接近1億的孩子不在父親或者母親身邊。如此龐大的“留守”孩子群體既是問題，也是提升人力資本的發展機會。這也是為什么我們要大力呼吁讓更多留守兒童跟父母“在一起”的重要原因。

·盡管流動群體的存量規模巨大，人口普查仍然大大低估了中國人口的真實流動規模。在國家統計局的界定中，流動人口特指在市轄區外層面上跨鄉鎮的“人戶分離”，沒有統計大規模的以高技能群體為代表的戶籍遷移人口和外出務工回流群體，不能準確反映流動趨勢。

人口空間分布的變化給公共服務供給和需求帶來巨大挑戰。

對公共服務來講，首先要把握人口持續向城鎮和發達城市集中的趨勢，公共服務供給應跟隨人口流動進行再配置。其實，人口流入地人均的公共資源更短缺。

其次，從微觀個體的流動，特別是有外出務工經歷的回流群體來看，子女照料、家庭團聚和父母贍養是他們考慮的決定性因素。因此，我們必須考慮如何讓流動人口的家庭得到強有力的公共服務支持，來實現家庭遷移，而不是僅僅針對留守的兒童、老人和其他家庭成員來開展工作。

最后，老齡化是今后幾十年主導公共服務需求變化的重要力量，老齡化群體對醫院和養老院的健康和照料服務的需要會與日劇增。

戶籍制度改革與公共服務均等化

國家政策也是影響公共服務配置的重要因素。公益行業討論較多的舉措，從脫貧攻堅到鄉村振興、城鄉融合，將第三次分配納入共同富裕的基礎性制度安排等國家戰略，城市發展規劃、區域與產業政策等等，都影響到公共服務配置。

這里特別分享下戶籍制度改革與公共服務均等化。

有戶籍，意味著能享受所在地方的基本公共服務。2014年以來，結合國家推進新型城鎮化建設的一系列舉措，各大城市紛紛推出不同程度的戶籍制度改革方案，降低落戶門檻，推動重點群體落戶，以居住證為基礎推進公共服務均等化。這些措施會大大改進流動群體的公共服務獲得，但是在具體推進中，有些情況需要留意。

一是戶籍制度改革并非一步到位，受資源環境、經濟發展需要等因素約束，各個城市戶籍改革的落地執行是個非常復雜和緩慢的過程，特別是特大、超大城市，相對復雜，進展更慢。

二是戶籍改革政策的設計以城鎮人口規模為基礎制定，這需要考慮城市規模隨時間的動態變化。比如，2014年城區常住人口為100萬到300萬之間的Ⅱ型大城市，到2020年可能已發展成更大級別的300萬以上500萬以下人口的Ⅰ型大城市了，這就需要進一步放開更大規模城市的落戶限制。

三是戶籍改革在地區和城市內部也存在差異，比如在一些特大城市、超大城市內部，郊區可能相對寬松，中心城區就較嚴。這自然需要地區內部實現公共服務的再分配。

四是伴隨戶籍改革，政府也在透過相應政策推動公共服務均等化，比如以2015年國務院《居住證暫行條例》的通過為標志的公共服務供給均等化，逐步讓地方符合條件的人口享受基本公共服務。還有嘗試推動各類社會保險和公積金跨地區流動和使用的便利。在長三角珠三角等部分地區推行落戶積分的跨城互認。

2014年以來的戶籍改革和公共服務均等化變化，對人口流動、戶籍遷移、就業和城市經濟發展等方面帶來什么影響？

基于微觀數據的初步分析看，新一輪戶改以來，戶籍遷移群體有大幅度增加。空間上，大城市和小城市的戶籍遷移群體的數量有增長，但為什么增長較大的是“兩頭”，還要做進一步研究。同時也能看到人口流動在各線城市都更加活躍，且以城鎮化與經濟集聚為動力的人口流動趨勢愈加明顯，這也是“七普”中流動人口數據大增的原因之一。

微觀層面的2019年中國家庭金融調查數據顯示：

·關于戶籍遷移的原因和意愿，只有31%的流動人口受訪者愿意獲得目前居住地所在區/縣的城鎮地區戶口。發達城市的遷移意愿稍高，但沒有顯著差別。

·關于跨市流動人口回流的主觀意愿，當被問到是否打算回到戶籍所在地時，有36%的人說會回。但至于具體回流時間，有近40%的人沒有計劃，因為他們的生活充滿了不確定性。也有28%的人很堅決，要在一年之內回到戶籍所在地。至于回流的去向，后來真正回到戶籍所在村的其實只有30%左右，大部分人回到了戶籍所在地的一些城鎮地區和非農行業。

·當這些還在城里打工的人被問到，為什么要考慮回去時，16%的受訪者選“父母照料”，12%選“孩子上學及照料”，7%選“健康原因”。反而是，選“原居住地落戶困難”的僅占1%。

需要強調的是，以上這些數據是否說明戶籍根本不重要？其實恰恰相反，這些數據是由戶口價值、土地與宅基地權利、生活成本，特別是公共服務安排（特別是面向孩子、父母的安排）等種種因素帶來的“結果”。比如，流動人口最擔心的三件事，也就是父母、孩子、健康，都跟戶籍有關，正是因為他們所在的城市還未能充分提供相應公共服務。這恰恰說明，戶籍改革還待深化。

總之，戶籍改革的核心不應該僅以降低人戶分離的人數為目標，更重要的是讓戶籍與土地權利和公共服務安排等脫鉤，特別要實現公共服務需求和供給在空間上的一致性。

讓戶籍制度改革惠及更多的普通勞動者

人口空間分布變化的背后，是人民對美好生活向往的空間屬性問題。不論從就業機會、收入提高、公共服務的有效提供還是生活豐富性的需要來講，應認識到不同空間對滿足人民對美好生活向往的能力的差異性和各地地方發展的比較優勢，這也取決于不同區域的特色，經濟發展水平和潛力。

這背后有客觀規律可循。人口向沿海地區、規模經濟比較強的大城市及周邊都市圈的集聚，流動人口的家庭團聚需求，和老齡化趨勢都不以個人意志為轉移。對規律的把握，有利于我們厘清方向。

地方公共財政的支出能力，通過影響產業發展和公共服務供給質量，也會影響人口流動，并反過來進一步影響需求。有些觀點認為流動人口會擠占城市資源，事實上，流動人口帶來的人口紅利和集聚效應，直接貢獻于地方經濟增長和公共財政帶，給城市帶來了巨大的正外部性，但他們未能享受全面的地方公共服務。

同時，流動人口是眾多城市公共服務的直接提供者和創造者，我們生活的城市環境和各類生活的便利離不開流動人口的貢獻。所以，當我們談流動人口的公共服務需求時，不能忽略這些流動人口本身就在為城市的公共服務供給做出重要貢獻。相比于城市搶人才戰，讓戶籍制度覆蓋更多普通勞動者才是改革的方向。

公共服務結構優化有賴于政府、市場和社會三者的配合和互補

人口流動規模和方向存在不確定性，相應帶來的公共需求的不確定性也非常值得關注。這背后仍有些原則可循。

“貧窮地區和人口流出地需要多投入”的觀點，是出于公平和國家發展的考慮，但是公共服務供給應跟隨人口流動進行動態再配置，人口流入地的資源總量相對而言可能更短缺。對此，政府預算需要有一定的預見性和前瞻性，考慮人口空間流動的動態視角。

尊重公共服務需求在個體層面的異質性也是非常重要的原則。以流動人口為例，隨著城鄉結構轉型，該群體已出現高度分化，代際差異愈加明顯。相比“農一代”，新生代農民工實現了不同的人力資本積累方式，他們的職業選擇和居住偏好也更加去農化與入城化，呈現出很強的“入城不回村”趨勢，更期望融入城市經濟。遷移模式更多是跨省流動，對城市家庭生活和子女教育更加重視，普遍更認同城市的價值觀。

面對公共服務需求變化的挑戰，公共服務供給的結構要優化，這就涉及政府、市場和社會三者之間更好地配合和互補。政府應提供基礎保障，更多滿足托底功能。但在需求多元、優質公共服務稀缺的情況下，特別是當地方政府因財力、保障體系等方面存在約束而無法有效滿足常住人口公共服務時，就尤為需要公共政策開放更多空間，在適度監管條件下盡量降低準入門檻，讓市場和社會組織能夠與政府分工協作良性互動，參與提供多元化、多層次的公共服務。

市場能基于市場機制將公共服務供給與可盈利結合，社會組織則基于公益原則，靈活響應個性化的需求，實際上都是在補充政府的資源總量布局和結構的不足。要做到這一點，需要觀念和制度的更新。

以其他國家的社區發展為例，政府在每個社區提供免費的體育場，設施的質量不是最好，人也較多，不過可以滿足基本需求。同時，每個社區也有由企業提供的高端運動設施。此外也發展出一些公益組織，提供相應服務并收取合適的費用，非常符合中產階級家庭。這是政府、市場和社會組織協調解決公共服務供給的一個很好的案例。