主講人：左學金（上海社會科學院經濟研究所原所長）

主題：人口老齡化與可持續發展目標

時間：2016年12月1日

主辦：中國人口學會、聯合國人口基金、中國人民大學人口與發展研究中心及中國人民大學老年學研究所

【編者按】

積極應對老齡化，社會保障體制起到了最為關鍵的作用。12月1日， “人口老齡化與可持續發展目標國際學術研討會”在北京召開。在 “老年與公平”分論壇上，上海社會科學院經濟研究所原所長左學金發表講話，他指出我國現行的社會保障制度還不完善，仍不能比較好地應對人口老齡化的挑戰。

左學金坦言，老齡化對我國現行的社會保障體制改革有深刻的影響，也是政府所要面臨的巨大挑戰。關于社會保障體制的一些改革措施，有的已經或正在實施，有的在承諾的期限內仍沒有出臺非常明確的舉措，這說明改革實施的難度非常大。他認為倘若要讓我們的社會保障變得更可持續化，改革不僅要兼顧社會保障的公平性、效率與可持續發展，還應當在未來加強中央政府的作用，并且為自愿參與的、市場化運作的社會保障體制留出更多的發展空間。

以下是澎湃新聞（www.kxwhcb.com）對左學金發言的摘錄：

對老年人公平的基石是社保的全覆蓋。老齡化對社會保障體制會有比較深刻的影響，其中一個非常重要的影響就是勞動年齡人口占總人口比例下降。我們國家從2012年開始，勞動年齡人口總量已經開始下降，這會改變我國在國際上的比較優勢。有研究證明，我們國家的老齡化使得儲蓄率降低。當然，老齡化最直接的影響是對社會保障制度的影響。

養老金分兩部分。一部分是現收現付，就是社會統籌的資金；另外一部分是個人賬戶，所謂積累制。但是我國在養老保障制度的實施過程中，個人賬戶也變成現收現付了，這是為什么？因為現在我們有好幾萬億的個人賬戶空賬，個人賬戶的錢沒有作為養老金資產進行投資，而是被作為養老金發放，被挪用了，所以基本上全是現收現付。在這樣的情況下，老齡化對養老保障的影響非常明顯。

就現收現付而言，如果養老金的替代率不變——我想每一個政府都不愿意把替代率降低——養老保險在職職工的繳費率和養老金體制的支持比（參加養老金的繳費職工和退休人員之比）是成反比的。如果支持比下降了，繳費率必須上升，如果不上升，替代率一定會下降。

如果用積累制就可以避免這個影響。實際上，從經濟學角度來看，歸根到底也會受影響，為什么？現收現付是中青年在繳納，老一代使用，關鍵是支持比。我們應該怎么給他錢呢？根據我們的承諾，收益已經確定了，你拿百分之多少是確定的。但是個人賬戶里實際上這個錢總是會用掉的，不會放在現金的房子里，用掉以后用資本回報率來還給老年人。

人口老齡化對資本回報率有沒有影響呢？人口老齡化和收入水平的提高會提高勞動力的稀缺性，但同時降低資本的稀缺性。相對來說，在未來，資本相對于勞動力來說會變得不稀缺，所以它的回報率就會降低。從這個意義上來講，個人賬戶的養老金也會受到老齡化的影響。

老齡化對醫療保險體制也會有影響。老年人的健康狀況要比年輕人差，現在各國的經驗都是退休人員一般是在職職工的3-5倍。還有一方面，高齡老人的自理能力會下降，他需要長期照護。長期照護是一個勞動密集型產業，當勞動力稀缺的時候，長期照護的成本會變得非常高，成為家庭和公共財政一個非常重的負擔。當然我們需要健康老齡化，但是這個成本還是難以完全避免。

人口老齡化對社會保障財務的可持續性有很大影響。有一個方法就是NTA（National Trans-fer Account，即國民轉移賬戶），現在全球40多個國家參加了NTA研究。NTA研究認為，老齡化會加劇公共財政向老年人的轉移支付，當然家庭內部也需要更多的轉移支付。另外，老齡化會增加公共財政的轉移支付規模。最近幾年，我們國家也發表了關于基本養老保險隱性債務、地方政府債務資產平衡表方面的研究。總的來說，人口老齡化帶來的我國負債規模很大。

事實上，我國現行的社會保障制度還不完善，還不能比較好地應對人口老齡化的挑戰。我簡單說幾點問題：

2013年召開的中央十八屆三中全會明確要深化改革，建立更加公平、可持續的社會保障制度，這里提到的有些改革措施已經或正在實施。比如，推進機關事業單位養老保險體制改革、整合城鄉居民基本養老保險制度和基本醫療保險制度。這些正在做，但是有些制度還沒有真正實質性地去做，比如完善個人賬戶制度、健全多繳多得機制等方面，還沒有出臺非常明確的舉措。

基礎養老金全國統籌，人保部說去年年底要出方案，結果現在也沒看見方案，馬上就要到2016年年底了。降低社會保險繳費率，有少數省降低了一個百分點，但并沒有大的改革。包括制定漸進式延遲退休年齡政策，這些都是三中全會提的，到目前為止還沒有具體方案，說明實施難度很大。

社會保障制度都是屬地統籌，碎片化是很大的問題。中央提出降低繳費率，因為強制繳費率過高帶來一個問題，就是低收入人群都被自動地排除在外。根據官方統計，現在城鎮就業有4億多人，其中參加企業職工養老保險的只有2.6億，或者說有三分之一以上的城鎮就業沒有參加企業養老保險。屬于這三分之一的人群中，可能很多是外來農民工、非戶籍常住人口和非正規就業人員。

2015年我國官方統計有2.7億農民工，但是參加基本養老保險的農民工只有5000多萬，占農民工總量的20%，占外出農民工的33%，大概有80%的農民工和三分之二以上的外出農民工沒有參加城鎮職工養老保險，他們都是從事非農就業的人員。此外，大量參保農民工斷保，他交了兩年就不交了，因為他可能認為對他沒什么好處。這種碎片化使得勞動力流出地區的養老保障財務變得越來越困難，鄭秉文教授的《中國養老金發展報告2015》中有詳細的數據。

實際上，農村的社會保障在上一屆政府的推動下從無到有，取得了很大進展。但是，目前保障水平還比較低。比如，很多50歲以上的農民工拿不到城里的養老保險，他們在城里可能工作了20年、30年，但是回鄉以后拿不到城市的養老保險，只能拿農村的養老保險。但是農村的養老保險有多少呢？現在中央給農村60歲以上的農民每個人每月70元。原來是55元，去年提高到70元。如果地方政府沒有錢配套，他一年就是840塊錢。840塊錢是個什么概念？農村貧困線是2800元，840元大概是30%。

在醫療保險方面，實際上私人籌資（家庭負擔）的比重還是很重。我們常說報銷比例多高多高。但是報銷費用有一塊屬于自費，用了100塊，報銷80塊，好像自付是20塊。但實際上，有很大一部分是自費費用，就是不在報銷范圍內。

從全國來看，如果以兩分法——公的和私的，公的是56%，私的是44%，但是公的錢是包括政府、衛生部門的運作經費和公共衛生機構的運作經費，還不完全是醫療費用。如果看醫療費用，我相信全國平均一半對一半，但是農民、低收入人群的負擔比例要高得多，這就是我們的問題。現在農民自己在家里鋸腿，他就是拿不出錢來，當然這是個案。

還有現行醫療保障體制中的一些問題，協和醫院的號販子和之前的“魏則西事件”都引起了全國的關注。總的來說，我們的醫療還不是真正以健康為導向的治療，仍是以治療為導向的，而且是三級醫院主導的醫療體制，這和2030健康中國的目標——“以健康為導向”不吻合，仍需要改革。

關于長期照護的問題，根據中央的要求，人保部正在制定長期照護的保險方案。我認為保險方案要實行繳費，不繳費不能享受，嚴格的保險解決不了低收入人群長期照護的需求問題。

要如何使我們的社會保障更加可持續呢？第一個方面是要兼顧社會保障的公平性（覆蓋率、可及性、滿足基本需要、代際福利公平）、效率（資源配置的有效性、養老金資產投資回報率）與可持續發展（財務可持續性、積極老齡化、健康老齡化）。

第二個方面，我們國家的社會保障沒有一個全國的社會保障，都是屬地統籌的社會保障。雖然中央已經說了全國統籌，但是目前中央和地方、地方政府之間的利益博弈非常嚴重，所以實施起來很困難。我認為，未來加強中央政府的作用是非常重要的。如果沒有全國統籌，我們就沒辦法形成全國統一的勞動力市場。

第三個方面，我們國家多層次的社會保障體制發展滯后，我們沒有為自愿參與的、市場化運作的社會保障體制留出更多的發展空間。