【編者按】

長(zhǎng)期以來(lái)，上海社聯(lián)聯(lián)系著上海市高等院校、黨校、社科院、部隊(duì)院校和黨政部門(mén)研究機(jī)構(gòu)等社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，深入研究并回答事關(guān)國(guó)家和上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題，成為政府決策不可或缺的“思想庫(kù)”和“智囊團(tuán)”。

上海社聯(lián)與澎湃新聞智庫(kù)報(bào)告欄目聯(lián)合推出“上海社科專(zhuān)家說(shuō)”，該系列文章將堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提供應(yīng)對(duì)策略與解決方案，為政府部門(mén)提供決策參考。    

改革開(kāi)放以來(lái)，浦東在商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放方面一直走在全國(guó)前列，2013年率先在投資領(lǐng)域、實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度開(kāi)放探索。浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放30周年慶祝大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記要求浦東深入推進(jìn)高水平制度型開(kāi)放。今年7月15日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》發(fā)布，突出強(qiáng)調(diào)浦東在投資等制度創(chuàng)新上的引領(lǐng)作用。

2022年1月1日《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)RCEP）將正式生效實(shí)施，在投資章節(jié)，中國(guó)首次采用負(fù)面清單方式、分階段完成承諾，并且部分領(lǐng)域規(guī)則比《外商投資法》更為詳細(xì)和明確，這為浦東在投資管理制度開(kāi)放方面發(fā)揮引領(lǐng)作用提供了實(shí)施路徑的指引。2020年12月30日《中歐全面投資協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CAI）談判如期完成，2020年11月20日習(xí)近平總書(shū)記表示，“將積極考慮加入CPTPP”，CAI、CPTPP在RCEP基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高投資規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，為浦東引領(lǐng)投資管理制度開(kāi)放提供了先行先試空間。 

一、浦東為什么需要深化投資管理制度改革開(kāi)放

從理論來(lái)看，得益于40多年改革開(kāi)放的推進(jìn)，中國(guó)深度嵌入全球生產(chǎn)、供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)，是經(jīng)濟(jì)全球化的主要受益者之一。與此同時(shí)，中國(guó)勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素成本持續(xù)提高，這不僅意味著工資水平上漲降低了成本導(dǎo)向型外資流入的動(dòng)力，而且意味著人們的收入水平上升和中國(guó)市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，由此推動(dòng)市場(chǎng)尋求型外資流入。成本導(dǎo)向型外資管理制度的重心在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，市場(chǎng)尋求型外資管理重心在準(zhǔn)入后，包括公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、投資保護(hù)和促進(jìn)等。

從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，受到中國(guó)超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，2020年中國(guó)吸收外資逆勢(shì)上漲,超過(guò)美國(guó)成為全球最大的外資流入國(guó)。在華外資完成了中國(guó)2/5的進(jìn)出口，推動(dòng)了國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的踐行者。截至日前，上海以浦東為主要承載區(qū)，已吸引跨國(guó)公司地區(qū)總部超800家，生物醫(yī)藥、電子信息、集成電路、汽車(chē)制造、智能制造等領(lǐng)域跨國(guó)企業(yè)，將投資、結(jié)算、銷(xiāo)售、研發(fā)等總部功能布局在上海，向長(zhǎng)三角、全國(guó)乃至亞太地區(qū)拓展生產(chǎn)、采購(gòu)和銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮了國(guó)內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接作用。這些外資企業(yè)在與國(guó)內(nèi)大循環(huán)深度融合過(guò)程中，扎根浦東、深耕中國(guó)，進(jìn)一步加大了對(duì)服務(wù)、數(shù)字領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的需求，獲得更為清晰和透明的行業(yè)、商事、金融等監(jiān)管制度政策措施信息。

二、如何抓住RCEP實(shí)施契機(jī)、對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際協(xié)定中的投資規(guī)則

RCEP、CAI和CPTPP是大型區(qū)域國(guó)際投資協(xié)定的代表，體現(xiàn)和影響著未來(lái)國(guó)際投資規(guī)則趨勢(shì)，浦東在推動(dòng)RCEP投資規(guī)則實(shí)施的同時(shí)，可同時(shí)對(duì)標(biāo)對(duì)接CAI和CPTPP更高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則，在投資管理制度開(kāi)放方面發(fā)揮更大的引領(lǐng)作用。

1、中國(guó)在RCEP中承諾非服務(wù)業(yè)領(lǐng)域采用負(fù)面清單的形式開(kāi)放。RCEP投資規(guī)則涵蓋投資自由化、投資促進(jìn)、投資保護(hù)和投資便利化措施四個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容，比較全面地規(guī)定了適用范圍、投資和投資者定義、國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、公平公正待遇、充分保護(hù)與安全、轉(zhuǎn)移、損失賠償、征收、代位權(quán)、利益拒絕等投資保護(hù)條款，尤其是國(guó)民待遇、不符措施、投資保護(hù)、征收補(bǔ)充等方面做出了高于中國(guó)《外商投資法》的規(guī)定。中國(guó)首次在制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)及采礦業(yè)五個(gè)非服務(wù)業(yè)領(lǐng)域采用負(fù)面清單的承諾方式，對(duì)服務(wù)業(yè)投資采取正面清單方式承諾，并將于協(xié)定生效后6年內(nèi)轉(zhuǎn)化為負(fù)面清單。此外，RCEP“新金融服務(wù)”條款要求提供金融服務(wù)要內(nèi)外資一致。這意味著，今后只要RCEP成員國(guó)已在另一締約方領(lǐng)土內(nèi)提供和被監(jiān)管的金融服務(wù)，都可在其他成員國(guó)內(nèi)提供相同的金融服務(wù)，哪怕此項(xiàng)金融服務(wù)尚未在其他締約方領(lǐng)土內(nèi)提供。新金融服務(wù)條款，是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單制度的行業(yè)外資管理制度的具體表現(xiàn)。

2、中國(guó)在CAI中承諾所有行業(yè)采用負(fù)面清單的形式開(kāi)放。CAI是傳統(tǒng)雙邊投資協(xié)定的升級(jí)版，包括投資自由化、公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、可持續(xù)發(fā)展和執(zhí)行與爭(zhēng)端解決機(jī)制等方面的規(guī)定。與RCEP相比，中國(guó)在CAI中首次對(duì)所有行業(yè)以負(fù)面清單形式做出開(kāi)放承諾，并且在汽車(chē)、醫(yī)療服務(wù)、生物醫(yī)藥、電信/云服務(wù)等領(lǐng)域作出超出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾；將有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策、投資保護(hù)等投資自由化承諾，與中國(guó)《外商投資法》銜接；承諾與歐盟共同設(shè)立專(zhuān)門(mén)工作組，建立國(guó)家間投資爭(zhēng)端解決機(jī)制。

3、CPTPP提出數(shù)字和服務(wù)更高投資自由化要求。CPTPP在投資領(lǐng)域，服務(wù)部門(mén)的承諾，除信息安全和關(guān)乎國(guó)家利益的服務(wù)部門(mén)以外，一般都是取消限制。全面采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇+負(fù)面清單”模式，包含條款和使用范圍更廣，旨在為各成員方進(jìn)行海外投資建立一個(gè)穩(wěn)定、透明、可預(yù)見(jiàn)和非歧視的保護(hù)框架。CPTPP還明確規(guī)定了投資者與東道國(guó)間投資爭(zhēng)端解決機(jī)制（ISDS），投資者可以繞過(guò)東道國(guó)的法律程序直接將爭(zhēng)端訴諸第三方程序和國(guó)際仲裁。同時(shí)，CPTPP還設(shè)計(jì)了凍結(jié)條款，以及還允許成員方通過(guò)補(bǔ)充條款的方式對(duì)ISDS機(jī)制作出進(jìn)一步限制。

三、浦東發(fā)揮投資管理制度開(kāi)放引領(lǐng)作用的建議

浦東發(fā)揮投資管理制度開(kāi)放引領(lǐng)作用可分為兩個(gè)路徑，一是對(duì)標(biāo)RCEP規(guī)則，進(jìn)一步完善和細(xì)化《外商投資法》相關(guān)制度。二是對(duì)接RCEP、CAI、CPTPP核心投資原則，進(jìn)一步發(fā)揮先行先試探索作用。

1、進(jìn)一步推動(dòng)投資自由化。推動(dòng)投資自由化，仍是國(guó)際投資規(guī)則的首要原則，浦東仍需加大開(kāi)放壓力測(cè)試力度。

一是推動(dòng)RCEP “新金融服務(wù)”條款落地。RCEP關(guān)于“新金融服務(wù)”條款和“自律組織”條款的規(guī)定，其本質(zhì)內(nèi)涵是基于內(nèi)外資一致的原則，要求成員國(guó)給予他國(guó)金融機(jī)構(gòu)國(guó)民待遇的充分保障，不僅限于對(duì)外資機(jī)構(gòu)持股比例的放開(kāi)，而且還是準(zhǔn)營(yíng)能營(yíng)。建議依托浦東引領(lǐng)區(qū)金融開(kāi)放進(jìn)程安排，在確保可監(jiān)管的前提下，在牌照發(fā)放和業(yè)務(wù)準(zhǔn)營(yíng)上創(chuàng)新監(jiān)管思路，支持外資金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展與本地金融機(jī)構(gòu)相同的業(yè)務(wù)。

二是推動(dòng)服務(wù)和數(shù)字領(lǐng)域進(jìn)一步。數(shù)字和服務(wù)在全球投資中的前景和地位的上升，使得區(qū)域IIAs促進(jìn)數(shù)字和服務(wù)領(lǐng)域投資自由化意愿上升，由此體現(xiàn)出服務(wù)和數(shù)字領(lǐng)域投資規(guī)則增多，并且超越制造領(lǐng)域投資自由化安排。建議依托浦東打造上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型示范區(qū)的重要行動(dòng)要求，參考CAI中方具體承諾的產(chǎn)業(yè)開(kāi)放要求，推動(dòng)浦東外商獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)、生物資源科技研發(fā)的投資、市場(chǎng)調(diào)研和管理咨詢領(lǐng)域開(kāi)放先試先行。

2、制定投資保留及不符措施承諾表。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理制度的核心是減少限制，提高外資經(jīng)營(yíng)效率，而適當(dāng)保留一定的不符措施既有助于提供透明度、提高準(zhǔn)入后經(jīng)營(yíng)效率，又能保護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全，是國(guó)際規(guī)則通行做法。目前全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單還沒(méi)有相應(yīng)的不符措施承諾表，這與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理制度還存在不銜接性，與RCEP承諾相比也還存在差距。建議浦東可對(duì)照RCEP的中國(guó)投資保留及不符措施承諾表，梳理不同行業(yè)外資準(zhǔn)入后受到的包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等現(xiàn)行規(guī)定，確保國(guó)內(nèi)行政措施和程序合規(guī)，制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)投資保留及不符措施承諾表，總體原則：一是不同法律法規(guī)條款之間沒(méi)有放松或者加嚴(yán)的行業(yè)，按照現(xiàn)行規(guī)定確定投資保留及不符措施。二是具有不同準(zhǔn)入后限制要求的行業(yè)，在遵守憲法和法律準(zhǔn)入后經(jīng)營(yíng)規(guī)定的原則下，部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力的行業(yè)經(jīng)營(yíng)限制條款，選取限制最低的法律法規(guī)條款作為投資保留及不符措施。

3、形成與投資保護(hù)原則相銜接的投資爭(zhēng)端解決預(yù)防機(jī)制。國(guó)際投資規(guī)則對(duì)投資者權(quán)利保護(hù)日漸回歸到對(duì)東道國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)制的重視，如RCEP推遲了投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的談判，CAI和CPTPP都對(duì)該機(jī)制進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整，例如重視協(xié)商過(guò)程、限制適用范圍等，這給浦東探索具有中國(guó)特色的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制創(chuàng)新路徑提供了空間。一是堅(jiān)持作為發(fā)展中國(guó)家的道路特色，基于國(guó)家主權(quán)原則、平等互利原則以及遵守國(guó)際慣例原則，限制投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用對(duì)象范圍、適用爭(zhēng)議程度和適用程序。二是完善投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制。國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制重心從解決走向預(yù)防，與此相呼應(yīng)的是中國(guó)外商投訴機(jī)制。浦東可在外商投訴機(jī)制基礎(chǔ)上，通過(guò)完善投資跟進(jìn)、投資預(yù)警和投訴處理整個(gè)機(jī)制，形成與投資爭(zhēng)端解決機(jī)制相銜接的預(yù)防機(jī)制，探索國(guó)內(nèi)制度和國(guó)際規(guī)則兼容路徑。

（作者張娟系上海市商務(wù)發(fā)展研究中心副主任、正高級(jí)經(jīng)濟(jì)師）