【編者按】

進(jìn)入冬天，各地霧霾天氣頻發(fā)，似乎從新聞變成常態(tài)。但不管怎樣，如何治理霧霾才是問(wèn)題的關(guān)鍵。廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)在其著作《發(fā)達(dá)國(guó)家霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)和啟示》一書(shū)中結(jié)合目前中國(guó)治理霧霾的需求，分析總結(jié)了美國(guó)、英國(guó)、日本三國(guó)治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。林伯強(qiáng)在書(shū)中講到，對(duì)比美國(guó)的霧霾發(fā)生和治理經(jīng)驗(yàn)，“對(duì)于中國(guó)，城市化和工業(yè)化進(jìn)程中不斷增長(zhǎng)的能源消費(fèi)和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)才是霧霾天氣頻發(fā)的主要因素。 ”澎湃新聞（www.kxwhcb.com）經(jīng)科學(xué)出版社授權(quán)，摘發(fā)書(shū)中《美國(guó)能源發(fā)展和環(huán)境問(wèn)題給中國(guó)的啟示》一節(jié)。

能源發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間有著密切的聯(lián)系。能源發(fā)展和環(huán)境問(wèn)題之間的矛盾得不到有效解決，不僅人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且人類(lèi)的生存環(huán)境和生活質(zhì)量也會(huì)受到嚴(yán)重影響。工業(yè)革命之后，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以及能源消費(fèi)的不斷增加，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家都曾出現(xiàn)嚴(yán)重的大氣污染和水污染事件。近年來(lái)，二氧化碳排放和氣候變化問(wèn)題又日益成為各國(guó)制定國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要影響因素。

美國(guó)作為世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)也是世界上能源消費(fèi)總量最大的國(guó)家之一，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中同樣伴隨著能源發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題之間的矛盾，20世紀(jì)中期開(kāi) 始的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、多諾拉煙霧事件以及五大湖污染即為這種矛盾的集中體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)多方努力，美國(guó)主要污染物排放量明顯下降，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。從美國(guó)能源結(jié)構(gòu)的演變來(lái)看，19世紀(jì)末20世紀(jì)初煤炭占美國(guó)一次能源總量的近 80% ，后來(lái)石油和天然氣的占比不斷增加，與煤炭一起構(gòu)成美國(guó)的主要能源物質(zhì)。近年來(lái)，隨著美國(guó)頁(yè)巖氣革命的發(fā)展，天然氣在美國(guó)能源結(jié)構(gòu)中所占比例不斷增加，煤炭及石油占比開(kāi)始出現(xiàn)下降，與此同時(shí)，新能源占比出現(xiàn)了一定程度的增長(zhǎng)，核能在美國(guó)能源結(jié)構(gòu)中所占比例相對(duì)穩(wěn)定，核電占美國(guó)總發(fā)電量的比例保持在20%左右。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的整體環(huán)境質(zhì)量和污染程度，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸提高，呈現(xiàn)先惡化后改善的趨勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境污染之間呈現(xiàn)先污染后治理的倒U形的庫(kù)茲涅茨曲線形狀。從美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系角度來(lái)看，其經(jīng)歷了庫(kù)茲涅茨曲線上的每一部分。分析美國(guó)能源發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)制定我國(guó)能源發(fā)展及環(huán)境保護(hù)政策，治理我國(guó)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。

美國(guó)洛杉磯光化學(xué)煙霧事件的最初的治理過(guò)程中，人們認(rèn)為化工廠排放的廢氣是洛杉磯光化學(xué)煙霧的主要因素，此后政府關(guān)停了市內(nèi)主要的化工廠，并且禁止居民在 市內(nèi)焚燒垃圾。但這些措施并未改變當(dāng)?shù)厝找鎳?yán)重的霧霾天氣。此后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)大 部分污染物來(lái)自汽車(chē)尾氣中未完全燃燒的汽油。20世紀(jì)40年代洛杉磯就擁有二百 五十多萬(wàn)輛汽車(chē)，每天消耗一千多噸汽油并排放大量的汽車(chē)尾氣。此后政府有針對(duì)地推行一系列措施，包括建議居民減少使用汽車(chē)出行、規(guī)定在汽車(chē)上安裝催化轉(zhuǎn)化器以解決汽油不完全燃燒的問(wèn)題，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)使用甲醇和天然氣替代汽油等。這些措施起到了很好的效果。

汽車(chē)尾氣同樣是我國(guó)大氣污染的重要原因。當(dāng)前我國(guó)汽車(chē)保有量迅速增加，汽車(chē)尾氣對(duì)城市空氣的污染程度不斷增大，日益嚴(yán)重的交通擁堵將這一污染的程度進(jìn)一步 加深。與歐美國(guó)家相比，我國(guó)的油品質(zhì)量確實(shí)較低，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看政府有必要下定決心推動(dòng)油品升級(jí)。與20世紀(jì)60、70年代相比，如今的技術(shù)十分成熟，不存在技術(shù)瓶頸，因此技術(shù)問(wèn)題不是阻礙我國(guó)油品升級(jí)的關(guān)鍵，其關(guān)鍵是技術(shù)升級(jí)帶來(lái)的成本由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。成本問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：一是煉油成本提升導(dǎo)致煉油企業(yè)對(duì)技術(shù)升級(jí)消極對(duì)待；二是消費(fèi)者對(duì)于油價(jià)非常敏感，油品升級(jí)帶來(lái)的油價(jià)上升可能會(huì)遭到消費(fèi)者抵觸。 此外，作為發(fā)展中國(guó)家，環(huán)境的治理是一個(gè)過(guò)程，因此還需要考慮高油品標(biāo)準(zhǔn)投入與治理其他城市污染源投入的邊際收益平衡，即同樣的資金投入提升油品質(zhì)量與治理工業(yè)污染，哪個(gè)收益最大的問(wèn)題。總之，成品油升級(jí)的關(guān)鍵不在技術(shù)而在成本。

成品油質(zhì)量升級(jí)已經(jīng)提上日程表。2013年2月6日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定加快油品質(zhì)量升級(jí)，規(guī)定全國(guó)從2015年初開(kāi)始啟用第四階段標(biāo)準(zhǔn)汽柴油 ，2018年初啟用第五階段標(biāo)準(zhǔn)汽柴油，并就最敏感的誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單的問(wèn)題提出了基本原則，即按照合理補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和污染者付費(fèi)的原則合理確定成品油價(jià)格，這對(duì)緩解當(dāng)前霧霾頻繁出現(xiàn)的情況可以起到良好的作用。

以洛杉磯的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，煉油設(shè)施的改進(jìn)和催化式排氣凈化器的發(fā)明很好地治理了汽車(chē)尾氣，進(jìn)而使當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴镜玫搅酥卫?。但這種經(jīng)驗(yàn)并不一定適合中國(guó)。事實(shí)上，如今的發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)已經(jīng)可以保證燃油更加充分的燃燒，并且北京早就開(kāi)始推行高于其他地區(qū)質(zhì)量的成品油，但京津冀地區(qū)仍然是我國(guó)霧霾最嚴(yán)重的地區(qū)之一。要想從根本上解決中國(guó)的霧霾問(wèn)題，還需要進(jìn)一步探究更深層次的原因。

中國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤為主，2012年煤炭提供了69 %的一次能源和79 %的電量，相比之下，石油在一次能源中所占的比例就要小得多，這就決定了只解決汽車(chē)尾氣不能根治中國(guó)頻發(fā)的霧霾問(wèn)題，而且中國(guó)正處在城市化和工業(yè)化程度不斷加深的過(guò)程中，這個(gè)過(guò)程必然伴隨著能源消費(fèi)的迅速增加。因此對(duì)于中國(guó)，城市化和工業(yè)化進(jìn)程中不斷增長(zhǎng)的能源消費(fèi)和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)才是霧霾天氣頻發(fā)的主要因素。

事實(shí)上自從2007年，美國(guó)的能源消費(fèi)總量就一直保持下降趨勢(shì)，對(duì)比而來(lái)的是中國(guó)能源消費(fèi)的高速增加。2011年中國(guó)的能源消費(fèi)總量是2001年的兩倍多，十年間年均增長(zhǎng)9.6%，并于2009年超過(guò)美國(guó)成為世界上最大的能源消費(fèi)國(guó)。再來(lái)看能源 結(jié)構(gòu)，2 0 1 0年美國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中，石油消耗占3 7 %，天然氣占 2 5 % ，煤炭占 2 1 %，而 2010年中國(guó)石油消耗占能源消耗總量的17.6%，天然氣占4.0%，煤炭占70.5%。城市化和工業(yè)化進(jìn)程中不斷增長(zhǎng)的能源消費(fèi)以及以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國(guó)嚴(yán)重 霧霾天氣的出現(xiàn)是情理之中。

政府已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并在這兩方面采取了行動(dòng)。國(guó)務(wù)院2013年1月份確定了控制能源消費(fèi)總量的目標(biāo)，9月份又發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，進(jìn)一步從調(diào) 整能源結(jié)構(gòu)的角度對(duì)我國(guó)能源消費(fèi)做出規(guī)定，要求降低京津冀等地區(qū)煤炭消耗的比 例，大力發(fā)展清潔能源等。

如果控制能源總量和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)這兩個(gè)方面的目標(biāo)都能順利實(shí)現(xiàn)，將會(huì)對(duì)我國(guó)大氣污染乃至整個(gè)環(huán)境治理起到重要作用，因?yàn)檫@才是我國(guó)霧霾現(xiàn)象頻發(fā)的根本原因。但短期之內(nèi)兩方面的目標(biāo)實(shí)行起來(lái)都要有一定的難度。道理很簡(jiǎn)單，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要充足而廉價(jià)的能源，放棄煤炭采用更加清潔的能源必然要付出更高的成本。 政府能否承擔(dān)經(jīng)濟(jì)增速放緩或者發(fā)展成本增加帶來(lái)的后果，這就需要政府能夠下定決心，將目光放得長(zhǎng)遠(yuǎn)一些。

完善的法律體系是政策得到執(zhí)行的保障。嚴(yán)格立法確定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)美國(guó)治理洛 杉磯光化學(xué)煙霧及五大湖污染事件起到了積極作用。美國(guó)從1955年的《空 氣 污 染 控 制 法 》到1963年的《清 潔 空 氣 法 》、1967年的《空氣質(zhì)量控制法》等 ，再到1970年的《清潔空氣法》，以及后來(lái)的1977年修正案、1990年修正案等，通過(guò)多次規(guī)范形成一個(gè)完善的大氣保護(hù)法律體系，通過(guò)《清潔水法》、《海洋傾倒法》、《海岸帶管理法》、《安全飲用水法》和《油污法》等確立了水環(huán)境保護(hù)法律體系，這些法律不僅明確界定了污染物的組成，還確定了行之有效的行為準(zhǔn)則，有效幫助美國(guó)改善了環(huán)境質(zhì)量，而且成為世界上許多國(guó)家環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的學(xué)習(xí)樣板。

與此同時(shí)，公民和環(huán)保組織的積極參與也起到了很好的作用。20世紀(jì)60年代末，越來(lái)越多的普通民眾開(kāi)始關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，到1970年4月22日，兩千萬(wàn)民眾在美國(guó) 各地舉行大規(guī)模游行，呼吁保護(hù)環(huán)境，這一行動(dòng)最終促使1970年《清潔空氣法》及修正案的通過(guò)，因此4月22日也被確立為世界地球日。此外，加州的環(huán)保組織積極倡導(dǎo)使用天然氣和甲醇等更清潔的能源替代汽油的技術(shù)，盡管因?yàn)槌杀締?wèn)題未得到大規(guī)模普及，但替代產(chǎn)品的出現(xiàn)也給石油集團(tuán)施加了壓力，促使他們加快技術(shù)升級(jí)提供更加清潔的產(chǎn)品。

近年來(lái)，中國(guó)公民的環(huán)保意識(shí)有所增強(qiáng)，PX 項(xiàng)目的多次受阻以及鶴山核燃料加工廠建設(shè)受到抵制就是很好的證明。隨著網(wǎng)絡(luò)社交工具的進(jìn)一步普及，輿論給政府施 加的壓力也會(huì)更加明顯。但必須要承認(rèn)，我國(guó)在這方面所做的還不夠。中國(guó)公民社會(huì)也應(yīng)該形成一種維權(quán)意識(shí)，通過(guò)社會(huì)輿論來(lái)監(jiān)督企業(yè)，因?yàn)檫@種輿論會(huì)迫使政府思考取舍，而不是一味地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，設(shè)立強(qiáng)制性工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和建筑標(biāo)準(zhǔn)，確立行之有效的環(huán)保行為準(zhǔn)則。

洛杉磯從1943年第一次出現(xiàn)霧霾，到1970年《清潔空氣法》正式出臺(tái)，再到1990 年一級(jí)空氣污染警報(bào)完全消除，歷時(shí)近半個(gè)世紀(jì)。霧霾的負(fù)外部性很強(qiáng)，長(zhǎng)期不能得到治理會(huì)造成很大損失。就環(huán)境成本來(lái)說(shuō)，今天防治和治理某些形式的環(huán)境污染可能比未來(lái)更節(jié)省費(fèi)用。我們要吸取美國(guó)的教訓(xùn)，長(zhǎng)期與短期措施相結(jié)合，多管齊下，綜合治理嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題。