中國經(jīng)濟發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，這已成為學(xué)界和政界的一個共識。至于轉(zhuǎn)型的方向，大體上也清晰可見。

既有經(jīng)濟發(fā)展模式主要靠投資推動和外需拉動，而在投資推動中政府主導(dǎo)型投資又發(fā)揮著舉足輕重的作用。毫無疑問，經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的核心，就是打破政府主導(dǎo)型投資主導(dǎo)的格局，增大國內(nèi)民間投資和民間消費占總投資和總消費的比重。這其中，居民潛在消費需求如何釋放，并使中國最終走向消費大國，就成為轉(zhuǎn)型能否成功的決定性因素之一。

中國居民的消費需求潛力無疑是巨大的。問題在于，究竟是哪些因素阻礙了潛在的消費需求變成現(xiàn)實的消費？對此，經(jīng)濟學(xué)視角的討論非常詳盡。然而，相關(guān)討論很少注意到社會政策的重要性，忽視社會體制的不完善對經(jīng)濟增長的抑制作用，也不大關(guān)注社會體制變革對社會經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。盡管多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家都會提及社會保障體系的鞏固和完善，但這方面的思考僅僅起到工具性而非戰(zhàn)略性的作用。社會政策研究者亦極少參與經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的討論。

中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型迫切需要福利國家建設(shè)

然而，人類社會現(xiàn)代化的歷史表明，社會政策的重要性隨著市場化的進程而日益凸顯。在經(jīng)濟生活日益市場化的時代，社會保護（social protection）體系的建立，可以幫助民眾防范與應(yīng)對負面風(fēng)險，從而更有利于財富的創(chuàng)造和經(jīng)濟的發(fā)展。二十世紀(jì)偉大的匈牙利裔經(jīng)濟史學(xué)家卡爾?波蘭尼（Karl Polanyi，1886-1964）曾經(jīng)指出，西方社會的現(xiàn)代化可以歸結(jié)為市場機制和社會保護兩種制度建設(shè)交替推進、相互促進的雙向運動（double movement）。前者即經(jīng)濟制度的建設(shè)，后者即社會制度的建設(shè)，主要體現(xiàn)為一系列社會政策的制定和貫徹以及有關(guān)社會事務(wù)治理制度安排的建立。

實際上，中國既有的經(jīng)濟發(fā)展模式之所以形成以及發(fā)展模式轉(zhuǎn)型之所以艱難，關(guān)鍵因素之一就在于社會政策的變革長期以來沒有納入國家社會經(jīng)濟發(fā)展的大戰(zhàn)略，而只是局限在為經(jīng)濟增長提供服務(wù)的邊緣位置。換言之，中國的發(fā)展主義僅僅是一種經(jīng)濟發(fā)展主義，缺少社會發(fā)展主義的要素。具體而言，中國居民消費長期不振，主要肇因之一就是國民必定會面臨的各種社會風(fēng)險（social risks）難以得到有效的分散，居民對未來收入的預(yù)期不穩(wěn)定，而對未來支出快速增長的預(yù)期卻確定無疑，因此居民儲蓄率持續(xù)攀升，自然導(dǎo)致消費率持續(xù)下降。

在任何一個國家和地區(qū)，政府的核心職能就是建立健全一整套制度，幫助民眾有效地分散社會風(fēng)險。這種政府行為、制度和政策的總和，就是眾所周知的“福利國家”。運轉(zhuǎn)良好的福利國家是一種社會性基礎(chǔ)設(shè)施（social infrastructure），同實體性基礎(chǔ)設(shè)施（physical infrastructure）一樣，都是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟健康、可持續(xù)性發(fā)展的保障。

在中國，內(nèi)需不足的原因之一在于政府在社會政策上的投入不足。當(dāng)社會保障不健全，福利國家不發(fā)達，國民在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面被迫要面對不確定的巨額支出之時，壓抑當(dāng)前的消費自然是不得已而為之的普遍行為。無論如何，中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型迫切需要社會政策變革，迫切需要福利國家的建設(shè)，迫切需要社會保護的發(fā)展，也迫切需要社會政策研究者的參與。

中國社保體系建設(shè)遠遠落后于風(fēng)險增長速度

無論在什么地方，幾乎所有人都有可能因老齡、疾病、殘疾和喪失工作（失業(yè)）而引致收入減少甚至收入中斷。在自然經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)社會之中，這類風(fēng)險均為家庭（家族）風(fēng)險，而且也不存在“失業(yè)”的概念。但在工業(yè)社會和市場經(jīng)濟的背景下，這類風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣L(fēng)險”。政府有責(zé)任建立社會保護體系，以幫助所有國民在一定程度上抗擊社會風(fēng)險，而制定并實施各種社會政策以履行這一責(zé)任的政府就是福利國家。

福利國家無所不在，只不過在發(fā)展中國家，福利國家的發(fā)展水平較低，還不足以幫助國民有效抵御社會風(fēng)險所帶來的危害。而在發(fā)達國家，應(yīng)對這些“舊社會風(fēng)險”的制度安排已經(jīng)充足，而其福利國家所面臨的挑戰(zhàn)是應(yīng)對所謂的“新社會風(fēng)險”，主要包括：（1）婦女勞動力市場高參與所引致的社會問題；（2）老齡化催生老年照顧的需求激增；（3）技術(shù)變遷催生低技能、非熟練勞動力的就業(yè)問題；（4）公共服務(wù)民營化所引致的服務(wù)品質(zhì)監(jiān)管問題。

中國剛剛邁入中高收入國家不久，因此在發(fā)展階段上屬于新舊社會風(fēng)險紛至沓來的歷史時期。當(dāng)然，由于歷史和制度背景不同，有些西方國家所面臨的“新社會風(fēng)險”，如婦女勞動力市場高參與率，在中國并不是新鮮事。中國作為一個二元轉(zhuǎn)型國家，即從農(nóng)業(yè)向工業(yè)國家轉(zhuǎn)型和從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟國家轉(zhuǎn)型，會遭遇很多西方發(fā)達國家從未碰到過的“社會風(fēng)險”，例如進入城市的原農(nóng)村居民和進入市場體系之中的原城市居民所面臨的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等問題。無論面對傳統(tǒng)的社會風(fēng)險，還是新興的社會風(fēng)險，中國福利國家（或社會保護體系）的制度建設(shè)速度和質(zhì)量均未能趕上風(fēng)險日益增長的速度，這是無可置疑的現(xiàn)實。

近年來，亞洲開發(fā)銀行基于各國社會保險、社會救助和勞動力市場政策項目的數(shù)據(jù)，對亞太地區(qū)國家的社會保護體系發(fā)展進行了系統(tǒng)的評估，并從2005年開始發(fā)布“社會保護指數(shù)”。在亞洲國家當(dāng)中，中國的社會保護指數(shù)一直處于中偏上的位置。有不少人均GDP低于中國的國家，例如烏茲別克斯坦、蒙古和吉爾吉斯坦，在社會保護支出占GDP的比重方面，反而超過中國。

重要的是，亞洲開發(fā)銀行指出，除了日本、韓國、蒙古和烏茲別克斯坦之外，亞洲國家在社會保護的深度和廣度上都存在偏低的情形，即社會保護不足。與此同時，在亞洲社會保護體系中，以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主體的社會保險制度占據(jù)主導(dǎo)地位，而社會保險的主要受益群體是非貧困的中產(chǎn)階層人群。相對來說，亞洲社會保護體系中為貧困人群所提供的保護更加不足。

總體來說，亞洲國家，尤其是包括中國在內(nèi)的進入中高收入行列的國家，未能使社會保護體系的發(fā)展跟上經(jīng)濟成長的步伐。加強社會保護體系建設(shè)是亞洲開發(fā)銀行在2008年提出的“亞太2020脫貧戰(zhàn)略”的三大支柱之一，該戰(zhàn)略認定，社會保護的強化是推進包容性增長的首要貢獻因子。

居民擔(dān)憂未來風(fēng)險引致中國消費不振

盡管中國的社會保護體系，尤其是醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度在過去的十年間得到了快速發(fā)展，但社會風(fēng)險對廣大城鄉(xiāng)居民來說依然居高不下。僅以醫(yī)療費用的風(fēng)險為例。隨著經(jīng)濟持續(xù)不斷發(fā)展，中國城鄉(xiāng)居民的收入在過去的三十多年里有了客觀的增長，然而，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保健支出遠遠超出收入增長的幅度。中國的基本醫(yī)療保障制度已經(jīng)成形，人口覆蓋率早已超過了95%，但保障水平并不高。對大多數(shù)參保者來說，其40%-50%以上的實際醫(yī)療費用還需要依賴于自付。這意味著，盡管中國在醫(yī)保制度建設(shè)方面取得了一定成就，但是，民眾在醫(yī)療費用上的社會風(fēng)險依舊沒有得到適當(dāng)?shù)姆稚ⅰ?/p>

事實上，在社會保險當(dāng)中，醫(yī)保體系的制度建設(shè)還是相對較好的。相比之下，社會養(yǎng)老保險在民眾那里造成的不確定感更加強烈。各類媒體對養(yǎng)老保險基金的潛在支付風(fēng)險、退休年齡延長以及通過“倒按揭”實現(xiàn)“以房養(yǎng)老”等問題的大量爭議，實際上就是民眾對未來養(yǎng)老金支付風(fēng)險極度擔(dān)憂的一種表現(xiàn)。

由于對未來社會風(fēng)險的擔(dān)憂，中國居民消費不振也就是自然而然的結(jié)局。三十多年來，中國的人均國民生產(chǎn)總值（GDP）提升了16倍多，但城鄉(xiāng)居民消費水平只提升了8倍多。于是，居民的儲蓄傾向年復(fù)一年地強化。事實上，盡管城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入在過去的三十多年內(nèi)有了極大的增長，但居民人均人民幣儲蓄余額的增長速度更是驚人。如此之高的儲蓄率，對中國經(jīng)濟的健康發(fā)展自然是極為不利的。

中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)之一，可以具體化為中國居民儲蓄率的降低。在這一方面，福利國家的建設(shè)是至關(guān)重要的推動力。

“福利國家”完全可與市場體制并行不悖

談起福利國家，很多奉哈耶克主義或奧地利學(xué)派為圭臬的中國學(xué)者都會露出鄙夷之色。在他們看來，福利國家的建設(shè)必定意味著國家官僚體系的膨脹、個人選擇權(quán)與責(zé)任感的侵蝕，從而壓碎市場機制運行的基石。在他們看來，福利國家應(yīng)該最小化，而福利提供的責(zé)任則應(yīng)該從國家轉(zhuǎn)移到家庭、社群（社區(qū)）、市場和公民社會（慈善組織）。

這樣的看法并非全無根據(jù)。在福利國家發(fā)展的歷史上，確有一段時期，社會政策的實施呈現(xiàn)行政化之勢，以“命令與控制”為特征的行政機制主宰著公共服務(wù)的籌資和提供。行政化的福利國家自然是對市場機制的損害。盡管中國的福利國家建設(shè)尚屬于初級階段，但行政化的情形卻已普遍存在。例如，在醫(yī)改中，有一種強烈的呼聲發(fā)自體制內(nèi)以及與之有千絲萬縷關(guān)系的某些專家，即政府應(yīng)該主導(dǎo)基本的醫(yī)療服務(wù)，確立公立醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)體系中的主導(dǎo)地位，政府應(yīng)該對公立醫(yī)療機構(gòu)從籌資、支付、運行和評估等各個方面，實施全環(huán)節(jié)、全方位、全天候的管理。

但值得深思的是，正如市場制度本身正處于持續(xù)不斷的自我改革與完善之中，福利國家也是如此。自1970年代受到石油危機沖擊之后，福利國家在很多國家都走上了自我改革與完善的道路。福利國家改革的內(nèi)容林林總總，但大趨勢之一就是在公共服務(wù)（例如醫(yī)療和教育）中引入一些精巧的市場機制，從而讓民眾在公共服務(wù)領(lǐng)域也能享受到“選擇與競爭”帶來的好處。與此同時，國家在福利籌資方面依然承擔(dān)主導(dǎo)型責(zé)任，從而在提升個人自由與責(zé)任的同時依然維持國民的公共福利水平。

簡言之，福利國家的發(fā)展完全可以與市場體制的良好運行并不相悖。同以往人們將社會政策支出（social spending）視為純粹消費的觀念有所不同，當(dāng)代社會經(jīng)濟史學(xué)家已經(jīng)證明，一個國家社會政策支出的多少，尤其是其占GDP的比重，對該國整體的經(jīng)濟發(fā)展水平會有極大影響。

社會政策支出的擴大，或者說社會政策的發(fā)展，不再是只花錢、無效果的社會消費，而是一種“社會投資”（social investment）；這一投資的產(chǎn)物，就是“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”，其重要性不亞于實體基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這是所謂“新社會民主主義”的核心理念，深刻影響了英國新工黨和德國新社會民主黨的社會政策。

“福利國家養(yǎng)懶漢”是迂腐之論

其實，盡管對“福利國家”避之唯恐不及，很多中國的經(jīng)濟學(xué)家并不一味地反對政府強化社會政策。他們大力主張政府健全社會保障制度，并視之為改善中國收入分配不均衡的必定之策，視之為政府職能轉(zhuǎn)型的必然之舉，視之為中國經(jīng)濟社會發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的必由之路。但是，對應(yīng)對當(dāng)前中國所面臨的經(jīng)濟下行之局面，他們大多認為政府財政投資于“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”，是遠水解不了近渴。

亦有學(xué)者提出，中國不僅要防范“中等收入陷阱”，而且還要防范“福利國家陷阱”，提醒政府不要“一味地為了討好民眾而承諾各種超出國家經(jīng)濟能力的福利措施”，否則“就有違經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，最終可能拖垮經(jīng)濟”。有很多政府官員和學(xué)者認為，福利國家建設(shè)弄不好會“養(yǎng)懶漢”，因此形成了“福利恐懼癥”、“社會福利社會責(zé)任論”、“社會福利可替代論”等流行的觀念。

更有甚者，明明中國在福利國家建設(shè)方面始終存在著“低福利”和“負福利”并存的現(xiàn)象，距離所謂的“福利國家陷阱”有十萬八千里之遙，但卻有很多人士，甚至包括著名的“左派”人士，都時常痛斥福利國家的危害性。

福利國家“養(yǎng)懶漢”的論調(diào)，在國際上基本上是一種陳腐過時的論調(diào)，在中國完全是一種時空倒置的觀察。關(guān)鍵在于，福利國家的施政，完全有可能不養(yǎng)懶漢，也不一定會造就福利國家陷阱。健全養(yǎng)老保障、發(fā)展醫(yī)療保障和促進教育提升，都與“養(yǎng)懶漢”毫不相干。

中國如何重建福利國家，應(yīng)該納入公共政策的議事日程了。

（本文經(jīng)授權(quán)取自作者的微信公眾號“顧昕”，并有重新編輯。）