一、新冠疫情加重非洲債務，威脅可持續發展目標

新冠肺炎疫情的肆虐給非洲經濟發展帶來了空前的打擊。據世界銀行報告，2020年撒哈拉以南非洲地區實際GDP估計萎縮2%，創下了歷史最差記錄 。在東部和南部非洲區域，實際GDP估計收縮更是達到了3% (World Bank，2021)。

經濟萎縮、國際貿易中斷和大宗商品價格下跌給近年來在國際上大量借款以建設國內重大基礎設施項目的許多非洲國家帶來巨大的災難，他們需要償還巨額國際債務，因此有限的資金無法投入到完善公共衛生建設、保護生態等更加長遠的可持續發展領域，近期非洲部分地區加劇的動蕩和沖突，也與此不無關系 (East Asia Forum, 2021)。

兩名贊比亞婦女背著豆子和玉米離開食品配送中心。新冠疫情和激增的債務使230萬贊比亞人處于嚴重的糧食不安全狀態。（圖源：法新社）

2020年，來自世界各地的23位前央行行長和前財政部長發表的聲明指出，許多發展中國家被迫將30%-70%的政府收入用于償還國際債權人，而不是追求共同的氣候變化和可持續發展目標(Financial Times, 2021)。為了盡快還清國際債權人債務，一些非洲國家甚至不得不加大本國原材料的出口，比如木材、礦石等，這對本來就脆弱的非洲生態環境造成了進一步的打擊（Theophile，1994) 。

二、債務換可持續發展機制

債務國一旦出現債務危機，債權國出于資金安全的考慮，往往會停止發放貸款，這一舉動會進一步導致債務國財政狀況惡化，影響貸款償還能力，造成惡性循環，最終導致債權國無法收回資金，債務國經濟惡化、環境破壞、可持續發展目標受阻等雙輸局面。

債務換可持續發展機制（Debt swaps）在解決發展中國家債務危機的同時，將資金用于環境保護和可持續發展，是一種債務、可持續發展投資承諾交換機制，在這種機制中，債權國減少或免除債務國的一定數額的債務，以換取債務國政府關于其國內可持續發展項目的投資承諾。債務換可持續發展機制惠及環境保護、公共衛生、兒童保護、教育等諸多領域。

債務換自然保護機制示意圖（來源：IIGF綠色“一帶一路”中心）

債務換可持續發展概念由是時任世界自然基金會主席的Thomas Lovejoy于1984年以債務換自然保護 （debt-for-nature swaps) 形式首次提出，以應對發展中國家，尤其是拉丁美洲發展中國家的熱帶雨林面積日益縮小和債務負擔不斷增加的雙重壓力。通過債務換自然保護機制來減少債務國的債務負擔，并同時加大對當地熱帶雨林的保護，扭轉當地自然環境惡化趨勢  (Lovejoy, 1994) 。

債務換可持續發展機制對債權國、債務國和負責項目執行的非政府組織都有顯而易見的好處，是一個三贏之選。對于債權國來說，可以收回部分資金、減少財務損失、體現負責任大國形象，提升國際話語權、保持與受捐助債務國的良好商業關系(Yue and Wang, 2021) 。對于債務國來說，債務換可持續發展減少了本國債務負擔、籌集到了更多資金來進行環境保護、公共衛生基礎設施建設等可持續發展項目，走上可持續發展道路(Jaeger, 1990)。對于負責可持續項目執行的當地非政府組織和企業來說，增加了可持續發展項目資金來源以及與國際機構的合作機會，也提升了從事可持續發展項目的能力和經驗(Deacon and Murphy,1997)。

三、債務換可持續發展機制案例

自1987年世界第一份可持續債務換可持續發展協議以債務-自然保護置換的形式在玻利維亞簽署以來，債務換可持續發展已在多個國家以多種形式實施 (Occhiolini, 1990)，如債務換自然保護、債務換健康投資(debt-for-health swaps) 、債務換教育投資(debt-for-education swaps) 等，并且取得了一定的效果。

債務換自然保護：世界第一份債務換自然保護協議由玻利維亞政府與美國非營利性環保組織保護國際(Conservation International, CI) 簽署。在該協議中，保護國際(CI)利用弗蘭克·威登基金會(Frank Weeden Foundation)的10萬美元贈款，以85%的折扣在二級市場購買了玻利維亞商業銀行65萬美元的債務。隨后保護國際 (CI)慷慨地免除玻利維亞政府償還該筆債務的義務，作為交換，玻利維亞政府在亞馬遜盆地劃出370 萬英畝土地作為自然保護區。之后保護國際 (CI)在玻利維亞當地建立了一個管理該自然保護區的基金，這個基金共有25萬美元初始資金，其中10萬美元是玻利維亞政府以本地貨幣比索的形式捐贈的，剩下的15萬美元由美國國際開發署(Agency for International Development，AID)捐贈。該基金會由農業部和保護國際指定的一家玻利維亞本地環境組織共同管理 (Occhiolini, 1990; Sadler, 1990)。

債務換健康投資：抗擊艾滋病、結核病和瘧疾全球基金的Debt2Health項目是將發展中國家債務轉化為拯救生命的健康投資。在“Debt2Health”協議下，債權國取消債務國所欠的債務，債務國將原本用于償還債務的全部或部分資金通過全球基金，投資艾滋病、結核病和瘧疾的防控工作或用來加強本國衛生系統 (Global Fund，2020)。

西班牙、喀麥隆、剛果民主共和國和埃塞俄比亞與全球基金于2017年11月29日簽署了一項Debt2health協議：西班牙政府將取消這三個非洲國家拖欠西班牙的3600萬歐元債務，作為交換這三個非洲國家應投入1550萬歐元的國家資源用于抗擊艾滋病、結核病和瘧疾并加強衛生系統。具體來說喀麥隆將在艾滋病項目上投資930萬歐元；剛果民主共和國將投資340萬美元用于瘧疾項目以及埃塞俄比亞將投資320萬歐元加強其衛生系統。全球基金作為該項目的發起執行監督方，將確保籌集的資金直接用于國家主導的計劃，并為項目實施提供技術、人員支持及監測監督服務（Global Fund，2017）。

在剛果民主共和國的母嬰醫院，孕婦們接受了聽診并獲得了有關預防瘧疾的信息，由全球基金免費提供的經殺蟲劑處理的蚊帳分發給未來的母親們。（圖源：全球基金）

自2007年Debt2Health項目啟動以來，截至2020年9月，十個實施國——喀麥隆、科特迪瓦、剛果民主共和國、薩爾瓦多、埃及、埃塞俄比亞、約旦、印度尼西亞、巴基斯坦和斯里蘭卡——利用債務換可持續發展的方式，通過全球基金向國內衛生項目投資了近1.8億美元，換取澳大利亞、德國和西班牙取消上述這些國家的債務 (Global Fund，2020)。

債務換教育投資：2005年，西班牙政府宣布了債務換教育投資計劃，該計劃通過減免中美洲和南美洲幾個發展中國家的債務，來換取這些國家對其教育系統的投資承諾(Ryatt, 2020)。受益國包括厄瓜多爾、洪都拉斯、尼加拉瓜、玻利維亞、巴拉圭、秘魯和薩爾瓦多。在秘魯，該項目的實施時間為2006年至2017年，共投資約2700萬美元，成功實施了47個項目，項目內容包括提高貧困地區教學質量、重建和改善教育機構和職業培訓機構基礎設施。這項債務換教育投資項目惠及秘魯2300所教育機構的174183人(EFE, 2017) 。在薩爾瓦多，該項目的實施時間為2005年至2013年，共投資1000萬美元，修建和擴建了31個教育中心，給90所學校配備了家具，向1497名教師提供了培訓服務，給770個教育中心配備了兒童圖書館(Transparencia Activa, 2013) 。

總體來看，債務換可持續發展機制比較靈活，既可以存在于債務國和債權國雙邊之間，也可以納入全球基金、保護國際這樣的從事公共衛生或者環境保護的第三方機構與債權國、債務國一起形成三邊協調機制 (Environment Bulletin, 1996) 。

四、債務換可持續發展機制面臨的挑戰

債務換可持續發展機制在解決非洲發展中國家債務危機的同時，利用債務資金進行自然保護和可持續發展，是多贏之舉。但由于債務換可持續發展機制屬于創新的債務處理和籌資機制，且涉及多個部門和機構，存在當地居民不理解和溝通執行成本高等方面的挑戰：

主權爭議：債務換可持續發展項目中的可持續發展項目一般由管理信托基金的非政府組織具體執行，但此前的可持續發展項目一般由國家機構直接管理，這引起了受援國民眾關于國家政府在此類項目中控制權的問題(Cassimon et al，2011）。比如玻利維亞政府在1987年將亞馬遜盆地周邊370萬英畝的土地設為自然保護區作為65萬美元債務取消的債務交換，并同意該保護區由美國非政府組織保護國際 (Conservation International, CI)管理，但這一舉動引起了玻利維亞國內愛國團體的不滿，他們指責該項債務換可持續發展項目是放棄玻利維亞國家主權，愛國團體的抗議導致該債務換可持續發展項目的執行階段推遲了21個月(Occhiolini, 1990; Page, 1990) 。

溝通成本高：債務換可持續發展機制涉及多個群體（如債務人、債權人、資金捐助者、非政府組織）之間的交易，由于各個群體之間的利益需求不太一致，在項目細節上往往存在分歧，且存在政權更迭，政治主張變更的風險，所以債務換可持續發展項目的計劃、談判和實施過程往往復雜而漫長，至少需要2至4年的時間。相比于其他債務管理工具，債務換可持續發展項目往往存在溝通成本較高，效率較低的問題 (OECD,2007)。 

可持續發展項目設計和執行中的挑戰：各受援國社會、自然環境不一，設計一個符合受援國國情、能夠平衡各方利益、公平透明的債務換可持續發展實施機制對于項目的成功至關重要(Yue and Wang, 2021) 。在執行過程中，可持續發展項目也會遇到債務國不能履行最初的項目承諾，無法為項目提供穩定長期的政治和財政支持(Fuller et al, 2018)。此外，一些受援國也存在著官員腐敗、項目管理不善、缺乏準確的項目監測監督等問題(Thapa, 1998)。

債務國當地貨幣貶值或通貨膨脹：債務換可持續發展項目支出一般使用當地貨幣，這樣能為債務國節省外匯支出。因此當地貨幣貶值或通貨膨脹會影響債務國承諾的可持續發展項目投資現金價值，進而影響項目實施效果(Yue and Wang, 2021) 。

五、中國在非洲債務問題中的角色

中國在非洲外債中所占比重多達20%，被廣泛認為是非洲最大的單一債權國，在非洲債務問題中所占的位置舉足輕重(Sun,2020)。據約翰霍普金斯大學中非研究倡議（CARI）報告估計，在2000年至2019年期間，中國政府，銀行，企業與非洲政府及其國有企業簽署了1141項貸款合同，價值 1,530 億美元 (CARI,2021)。

亞的斯亞貝巴-吉布提鐵路，該橋總成本約為 33 億美元，其中 70% 是由中國進出口銀行提供的貸款，其他融資合作伙伴是中國開發銀行和中國工商銀行。（圖源：Wikimedia Commons）

中國作為負責任大國，在解決非洲的債務問題上發揮了至關重要的作用。根據《中國的對外援助（2011）》白皮書和《中國的對外援助（2014）》白皮書，截至2012年底，中國累計減免最不發達國家、重債窮國、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家到期債務金額達270億元人民幣，其中減免非洲國家債務金額達203.8億元人民幣,減免非洲國家債務金額達到我國減免債務總額的75%。

在新冠疫情期間，為了緩解脆弱國家的債務負擔，中國積極參與了很多國際社會組織的減債緩債行動，如二十國集團（G20）緩債倡議（G20 Debt Service Suspension Initiative，DSSI)。二十國集團緩債倡議由20國集團（G20）在2020年4月的世界銀行和國際貨幣基金組織會議期間發起。DSSI 允許低收入國家 (LIC) 暫時暫停償還債務至2020年12月，此后該期限被延長至2021年12月(International Monetary Fund ,2021)。2020年11月，財政部部長劉昆就二十國集團債務議程接受記者采訪時表示中國是G20成員中落實緩債金額最多的國家，中國以實際行動支持最貧困國家應對疫情挑戰和債務脆弱性（中華人民共和國財政部，2020）。2021年5月，中國人民銀行前行長周小川表示，中國在DSSI框架下向23個發展中國家提供了超過13億美元的債務暫停（周小川，2021）,其中19個國家是非洲國家（中央廣電總臺國際在線，2021）。

即使在疫情出現之前，中國也積極開展對脆弱國家減債緩債活動，體現出大國擔當。自2000年中國政府首次在中非合作論壇（Forum on China Africa Cooperation，FOCAC)宣布減免非洲國家100億元人民幣債務以來，中國政府在三年一次的中非合作論壇中承諾定期為非洲國家提供債務減免，取消特定年份到期的無息貸款(車玉明,2002) 。在2021年2月，中國官方宣布中國取消了 2020 年底到期的15 個非洲國家的無息貸款債務(海外網，2020）。

雖然直接減免債務對于債務國來說無疑是雪中送炭，但需要注意的是，鑒于一些國家本身存在治理能力不足的問題，所減免的債務未必能直接轉化為對當地自然保護和可持續發展的投入，甚至可能會引發對低廉資金的長期依賴。相比之下，用于可持續發展的債務互換機制，在減少債務國債務的同時，強調了其對可持續發展的責任，有利于實現疫情后的綠色復蘇。此外幫助債務國促進綠色和可持續發展可以塑造負責任大國形象，收獲國際上良好的口碑。

如果在債務換可持續發展過程中納入國際合作，一方面可以增強債務管理的透明度，減少外界“債務陷阱論”；另一方面可以在全球債務管理中獲得更大的話語權，體現大國擔當。

（本文首發于“Diinsider草根創變者”，授權轉載。作者：李論，Diinsider項目專員，關注國際政治、性別平等和公共衛生等議題。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請獲取作者授權并標明文章出處。）