2021年10月25日，在第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）舉辦前夕，巴西政府宣布將啟動“國家綠色增長計劃”（PNCV），以實現其氣候目標。該計劃擬利用總規模約4000億雷亞爾的國內外公共和私人資本推動實現降低碳排放、開展森林保護及合理利用自然資源三大目標。總統博索納羅簽署法令，成立“氣候變化和綠色增長部際委員會”，每60天召開一次協調會議，負責推動和監督上述計劃落實，將巴西在環保和可持續發展領域的行動系統化。11月1日，巴西環境部長萊特通過視頻直播表示，巴西將把2030年減少溫室氣體目標從43%提高到50%，這一承諾在COP26大會生效。博索納羅則在預先錄制好的短片中表示：“巴西在氣候控制方面有更大的野心，且巴西是問題解決方案的一部分。”

“綠色增長計劃”的出臺和巴西在COP26大會上的表態，標志著巴西在博索納羅執政兩年多以來應對氣候問題的態度發生了急劇變化。在廢除旨在打擊森林砍伐的聯邦立法和環境機構，并促進在土著領土和公共保護的土地上增加采礦和石油開采之后，博索納羅政府在當地環境倡導者中贏得的信任已降至谷底。其政策轉變是在怎樣的背景下發生的？PNCV具體內容和實施方案包括哪些？本文將對此進行分析，并探討巴西的氣候新承諾是否值得信任。

2020年8月16日，巴西帕拉州新普雷索以南的亞馬孫雨林保護區火災持續，濃煙滾滾。

一、“地球之肺”被逆轉：亞馬遜雨林成為二氧化碳凈排放源

與其他新興大國不同，巴西傳統工業能源消耗產生的溫室氣體排放量相對較低，溫室氣體主要源自森林砍伐。亞馬遜雨林幾乎覆蓋了其國土的60%，這是一種天然的環境優勢。在1970年代全球環境治理起步期，亞馬遜地區的命運可謂是環境主義者的主要關注點，巴西全球環境論壇中常持保守立場，出于所謂發展與安全政策的考慮，甚至縱容了對亞馬遜雨林的破壞。誠如一些觀察家所言：“巴西政府似乎十分愿意犧牲亞馬遜，以尋求發展和安全利益乃至地區甚或全球權力地位。”與之相反的看法則認為，巴西氣候政治的變化往往與政府民主化進程、環保主義者權力增長、綠色融資的多邊渠道等要素相互交織，并有可能進一步尋求環境領域的國際合作等。可見，亞馬遜雨林引發的爭議和對該地區與巴西氣候政治變化之相關性的分析，早已超出環境問題本身而帶有復合安全議題色彩。

在過去20年，整個亞馬遜生物群系——橫跨玻利維亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、法屬圭亞那、圭亞那、秘魯、蘇里南和委內瑞拉——一直是凈“碳匯”地區，其存在減少了約17億噸二氧化碳排放量，但其位于巴西的部分卻排放了36億噸二氧化碳，超過了其吸收量。安第斯亞馬遜項目（MAAP）主任兼亞馬遜保護協會（ACA）研究專家馬特·芬納指出：巴西地區的亞馬遜雨林已變成抗擊氣候變化的關鍵緩沖區，這樣的變化速度還將加快。也就是說，亞馬遜地區已因火災和森林砍伐而變成二氧化碳凈排放源，將對全球變暖具有危險影響。

近年來，巴西因其消極的氣候和環境政策在國際社會廣受詬病。相比勞工黨執政時期對全球氣候治理的重視和積極作為，以經濟增長為重點的新政府對環境議題的立場出現明顯倒退。號稱“巴西特朗普”的博索納羅在競選期間就不斷放話，揚言一旦當選就退出《巴黎協定》，理由是巴西為履行減排義務付出了高昂代價，國家主權，尤其是對亞馬孫雨林的主導權將受到影響。博索納羅勝選后，巴西外交部就宣布因預算調整和新政府在氣候變化問題的立場，放棄原定于2019年11月主辦的COP25大會。2019年12月在馬德里舉行COP25締約方會議時，他派出時任環境部長里卡多·薩勒斯出席，巴西因在會上不愿與歐盟就《巴黎協定》第六條妥協導致談判陷入僵局。不僅如此，為提振經濟，政府還削減了資金，推動了環境機構的解散，放寬了關于森林開發和保護區活動的規定，后者包括土著領地、國家或州立公園、開采保護區和所有仍在國家權力之下的土地。

在這樣的內外政策指導下，2019年，亞馬遜森林砍伐率上升了34%，第二年，該數字又上升了7%。2021年，巴西國家空間研究所（INPE）預計巴西森林砍伐率將小幅下降約1%至2%，但這仍然意味著，從1月至9月，超過7000平方公里的森林被毀。盡管2020年全球溫室氣體排放量下降了7%，但與其他地區趨勢相反，巴西仍釋放了相當于21.6億噸的二氧化碳，溫室氣體排放激增9.5%，為2006年來最高水平，其森林砍伐也達到2008年來最高水平，巴西成為少數幾個疫情爆發時未減少污染的主要經濟體之一。

亞馬孫雨林的大片森林被砍伐

亞馬孫雨林破壞不僅因為森林砍伐和土地占用，還包括日益干旱的環境對樹木造成的壓力，“在旱季，砍伐森林會造成影響。旱季條件變得更熱、更干燥和更長，這使森林本身受到更大的壓力，使得樹木死亡，導致更多的排放而不是吸收。這片森林之所以成為一個來源，是因為（樹木）死亡率大于森林生長量，”INPE研究員盧西亞娜·加蒂指出。該國火災數量也創下10年來最高記錄，氣候觀測臺發布的“生物量地圖”（MapBiomas）調查顯示，1985年1月至2020年12月期間，巴西1672142平方公里的植被遭大火燒毀，幾乎相當于全國面積的五分之一（19.6%）。受火災影響地區中，約61%曾被燒毀兩次或以上，以亞馬孫生物群落為例，有69%面積被燒毀不止一次，48%甚至遭遇三次以上火災。

巴西不可持續發展的影響從亞馬遜的朗多尼亞地區（Rond?nia）可以清楚看到。9月，CNN與環保組織合作伙伴“亞馬遜在燃燒”聯盟(Amazon in Flames Alliance)一起飛過該州上空，接近馬普瓜里國家公園時，看到農場和養牛場變得越來越稀少。在幾英里之內，燃燒過的森林和仍在燃燒的樹木留下的巨大傷痕清晰可見。朗多尼亞在1985年至2020年間的毀林速度是巴西最快的，損失了約38%的原生森林覆蓋率，其現存森林只存在于保護區。它已變成一系列支離破碎的森林碎片，不斷受到非法伐木者、礦工和土地掠奪者的侵擾。

二、巴西政府新推出“綠色增長計劃”與“ABC+計劃”

巴西將COP26視為修復其在氣候變化問題上的負面名聲的機會，11月1日，巴西環境部長萊特表示，巴西將在2030年前將溫室氣體排放量減少50%，在2050年實現碳中和。他還宣布將加入《關于森林和土地利用的格拉斯哥領導人宣言》，將非法砍伐森林歸零的目標達成時間從2030年提前到2028年，以扭轉土地退化狀況，比博索納羅今年4月在白宮領導的氣候會議上宣布的2030年目標提前了兩年。上述言論與承諾與現任政府前3年的環境政策形成鮮明對比，而兌現其承諾的關鍵就在于10月25日推出的“綠色增長計劃”。

“綠色增長計劃”由巴西環境部和經濟部協調實施，旨在為可持續經濟活動和創造綠色就業機會提供資金和補貼，實現綠色低碳經濟。計劃包括四個方面：經濟激勵、制度變革、綠色項目優先標準和研發，具體措施包括：改善自然資產管理，以激勵生產力、創新和競爭力；創造綠色就業機會；促進森林保護，保護生物多樣性；減少溫室氣體排放，向低碳經濟轉型；大力發展綠色金融；推進綠色研發。環境和經濟部宣布稱，聯邦政府擁有總額達4000億雷亞爾（722億美元）的信貸額度，將用于與森林保護、衛生、廢物管理、可再生能源、低排放農業等項目。政府認為，這些資源將“促進經濟發展，創造就業機會，并有助于巴西鞏固成為世界上最大的綠色經濟體。”氣候變化和綠色增長部際委員會（CIMV）將參與協調綠色增長計劃，該委員會負責制定與氣候變化有關的指導方針、協調行動和公共政策，定期召開會議，并成立多個工作組，總統府民辦負責協調工作，經濟、農業、基礎設施、科技和外交部長均為工作組成員，他們將確定巴西政府在聯合國氣候變化框架公約中的角色。

2021年4月22日，巴西巴西利亞，巴西總統博爾索納羅（左二）、環境部長里卡多·薩列斯（左）和外交部長卡洛斯·弗蘭薩（左三）出席全球氣候峰會。

該計劃將補償農民和牧場主因保護環境而損失的經濟利益，改善其技術，使其成為低排放生產者，幫助其進入碳市場，并投資于生物燃料行業。其中一個名為“綠色農村生產者證書”的項目是向農民提供環境服務的一種支付工具，目的是采用協調農業和林業生產力的技術和良好做法，減少對環境的影響。另一個名為“森林+農業”(Forest+Agro)的項目旨在為農村生產者提供財政激勵，以保護保護區和永久保護區。但是，其中最主要的項目是巴西低碳農業計劃（ABC計劃）。除森林砍伐以外，巴西農牧業生產也是溫室氣體二氧化碳和甲烷的排放大戶。為應對全球氣候變化，2010年，巴西推出ABC計劃，向希望實施可持續農業實踐的農民提供低息貸款，其措施包括免耕農業、恢復退化的牧場、種植商業森林、生物固氮、處理動物廢物以及作物、牲畜和森林的一體化等。2010至2020年是ABC計劃的第一階段。2021年4月20日，巴西農業、畜牧業和供應部（MAPA）宣布了《適應氣候變化和低碳排放的農業可持續發展部門計劃（2020-2030）》(簡稱ABC+計劃)，尋求在可持續、有韌性和生產系統的基礎上鞏固巴西農業，該計劃將通過適應和減緩溫室氣體排放來促進農業可持續發展，重點推廣包括灌溉系統、集約化牲畜飼養在內的技術，其目標是在2030年前將低碳農業項目擴大到7200公頃，實現農牧業減少11億噸碳當量的排放。

此外，COP26峰會上，各國代表們達成了一項共識：為碳市場制定了規則，這可能會釋放數以萬億美元計的資金，用于保護森林、建設可再生能源設施以及其他應對氣候變化的項目。《格拉斯哥氣候公約》允許各國通過購買代表他國減排的碳信用額來部分實現其氣候目標，企業以及森林覆蓋率很高的國家推動達成了一項關于建立以政府為主導的碳市場的共識，希望使全球自發形成且迅速擴大的碳抵消市場合法化。對于巴西而言這無疑是利好消息，巴西環境部表示，該協議是“巴西的勝利”，巴西準備成為碳信用額的“出口大國”，巴西擁有大部分的亞馬孫雨林，而且在風能和太陽能發電站方面潛力巨大。

三、人道主義還是政治作秀？巴西COP26新承諾面臨質疑

當博索納羅政府努力恢復巴西支離破碎的環境形象，表現出負責任的態度時，國內外都傳出不信任的聲音。在COP26會議期間，巴西政府的表態與其在森林保護方面不斷惡化的記錄形成鮮明對比，官方數據顯示，10月份巴西森林砍伐量較去年同月增加了5%，這是自2016年啟動Deter監測計劃以來創下的歷史新高。正如巴西氣候觀察站（Climate Observatory）公共政策高級專家蘇麗·阿勞喬所言：“巴西政府試圖傳達一個保護環境的國家形象，但這與事實相悖，你不能僅僅靠演講就抹掉一千天來對環境政策的破壞。”

對巴西環境政策的質疑并非刻板印象，針對其提出的新目標的批評也非空穴來風。在COP26期間，萊特表示，到2030年，巴西將在2005年的基礎上減少50%的溫室氣體排放，之前的目標是43%。然而，在實踐中，這一目標與巴西2015年制定《巴黎協定》的締約方會議上提出的目標緊密相連。2020年，博索納羅政府曾對最初的“國家自主貢獻報告”（INDC）進行修訂，改變了作為規定削減基準的計算基礎，使得巴西可以更容易實現其目標。隨著這一變化，到2030年，巴西將比之前規定的計劃多排放4億噸二氧化碳。“所有有關環境領域的聲明都是空話，完全沒有實際效果。相反，倒退了好幾步，”氣候觀察站執行秘書馬西奧·阿斯特里尼表示。如今50%的減排目標實則低于博索納羅之前承諾的43%，這意味著巴西實際上并未提高減排目標。聯合國最新《排放差距報告》也宣布，巴西對2020年減排目標的修正是一個倒退，這違反了巴西作為簽署國的《巴黎協定》。

巴西在格拉斯哥簽署了兩項重要聲明。第一項承諾，到2030年，將實現森林零砍伐；第二份協議規定，到2030年，全球甲烷排放量將在2020年的基礎上減少30%。人們質疑點在于，博索納羅政府是否會為實現其目標提供條件。“鑒于人們對這些承諾能否有效兌現的懷疑，即使是確實遵守了對森林和甲烷的非官方協議也不會產生多大影響”，WWF-巴西指出。此外，博索納羅雖已簽署建立“綠色增長計劃”和監督委員會兩項法令，但截至目前，政府還未明確提出任何具體目標或問責機制來衡量該計劃的成功。阿斯特里尼對此評論道：“政府只是簽署了一項政令，重新命名了一個部際委員會，沒有談到任何關于森林砍伐和巴西減排目標的事情。”蘇麗·阿勞喬則對政府監測農村生產者可持續性的能力表示懷疑：“政府用來證明和補償農村財產的工具——農村環境登記(CAR)——尚未達到最終階段，也就是農民提供的信息被國家機構交叉核對和確認的時候。”

盡管如此，行業專家還是對當前目標的提出予以了部分肯定，但同時也指出，為實現這些目標，政府必須加大資金投入，打破信貸匱乏的瓶頸。巴西曾于2010年推出ABC計劃，環保人士表示，計劃列出的技術在促進污染物減排方面取得了一定成效，但要真正實現農業低碳轉型，政府還應進行更大投入。該計劃的落實主要源于名為“豐收計劃Plano Safra”的農業農村發展專項公共基金，但2021/22農季針對低碳農業預留的50億雷亞爾，僅占當季資金2512億雷亞爾總額的2%。針對新推出的ABC+計劃，巴西智庫埃斯科拉斯研究所（Escolhas Institute）所長塞爾吉奧·雷登表示，“該計劃將原有項目和傭金重新打包，但對可持續和低碳農業企業的投資仍然非常低。”“綠色增長計劃”面臨同樣的問題，巴西政府表示，用于“綠色項目”的信貸額度達到了4000億雷亞爾。但根據萊特的說法，只有約120億雷亞爾（占總金額3%）的資金是新資源，而這120億雷亞爾將來自金磚國家開發銀行（NDB），來自巴西本土的資金注入對該計劃的推行不可或缺，但其獲取及有效利用仍將是一個問題。

“我們都知道，巴西在締約方會議上展示的內容并沒有真正地在其國內發生，”阿斯特里尼表示道，“兌現其承諾的唯一途徑是博索納羅的下臺。即將舉行的總統選舉將是亞馬遜和博索納羅之間的選擇。”巴西的森林砍伐并未出現止步跡象，經濟增長也仍將是右翼政府執政的中心，所謂“綠色增長計劃”和巴西COP26表態，其政治意涵、象征意義遠大于實際作用。到目前為止，巴西已成為全球疫情第二嚴重的國家，無論2022年大選博索納羅是否連任，繼任政府的工作重點都將圍繞控制疫情、提高就業、改善民生展開，能否有效將可持續發展與經濟增長相結合將是對其的重大考驗。冰凍三尺非一日之寒，鑒于近幾年亞馬孫毀林情況趨于嚴重，巴西在未來9年內實現森林零砍伐、減排50%的目標仍任重道遠。

參考資料:

[1] 何露楊:《巴西氣候變化政策及其談判立場的解讀與評價》，載《拉丁美洲研究》，2016年第2期，第79頁。

[2] 趙斌：《全球氣候政治中的巴西與南非——歷史進程、變化動因與身份選擇》，載《國外理論動態》2019年第4期，第77-79頁。

[3] 商務部網站：“巴西政府正式推出‘國家綠色增長計劃’”，2021年10月28日，http://br.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202110/20211003212662.shtml。

[4] Philip Wang，“Brazil brings big green plans to COP26. But its track record is dismal”，1 November 2021，https://edition.cnn.com/2021/11/01/americas/brazil-cop26-environmental-committments-analysis-intl-latam/index.html。

[5] Marcia Reverdosa，“Brazil brings big green plans to COP26. But its track record is dismal”，1 December 2021，

https://edition.cnn.com/2021/11/01/americas/brazil-cop26-environmental-committments-analysis-intl-latam/index.html。

[6] Flávia Milhorance，“Ahead of COP26, Brazil announces green plans that leave experts unconvinced”，30 October 2021，https://dialogochino.net/en/climate-energy/cop26-brazil-plans-experts-unconvinced/。

[7] Camila Aquino，“ABC Plus - Brazil's New Climate Change Adaptation and Low Carbon Emission in Agriculture Plan”，Global Agricultural Information Network，May 12, 2021.

[8] Paula Salati，“Plano ABC+: entenda metas do agro para reduzir emiss?o de poluentes até 2030”，11 Novembere 2021，https://g1.globo.com/economia/agronegocios/noticia/2021/11/11/plano-abc-entenda-metas-do-agro-para-reduzir-emissao-de-poluentes-ate-2030.ghtml。