美國邊境陷入移民困境，為什么拜登在這個問題上能做的也不多？ 原創(chuàng) 加美編譯 加拿大和美國必讀

移民法專家Muzaffar Chishti和Doris Meissner在外加雜志上發(fā)表評論，他們認為，目前美國南部邊境面臨的難民潮規(guī)模是前所未有的，盡管拜登承諾會采取與特朗普不同的方法，但實際操作比承諾要難得多。因此也需要法制改革以及全面的外交策略，才能真正解決這個問題。

拜登的競選綱領(lǐng)是毫不掩飾地支持移民，與他的前任的做法形成鮮明對比。然而，事實證明，他的承諾難以兌現(xiàn)。美墨邊境的非法越境行為已經(jīng)達到了2000年以來的最高水平，移民來自比過去更多的國家。

當然，拜登的當選吸引了更多的移民嘗試過境，但這些移民要離開的那些國家的狀況，也成為一個越來越強大的推動力。疫情已經(jīng)使拉丁美洲的經(jīng)濟遭到破壞。去年年底，熱帶風暴Eta和Iota襲擊了危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多，導(dǎo)致數(shù)十萬居民沒有住房或自來水。此外，暴力在這個地區(qū)依然普遍存在。

雖然拜登承諾為那些尋求入境的人提供人道待遇，但他并沒有很多工具可以用來實現(xiàn)這一愿景。法院的裁決使特朗普政府的關(guān)鍵邊境政策得以繼續(xù)實施，而且國會對拜登提出的移民改革也沒有足夠的支持。

同時，共和黨人急于在2022年中期選舉前宣稱是拜登讓邊境地區(qū)出現(xiàn)混亂。移民問題已經(jīng)成為了拖累他支持率的主要問題。拜登雖然已經(jīng)承諾與上屆政府的做法決裂，但當他面對邊境問題的激增時，他不得不采用熟悉的措施來應(yīng)對移民潮：執(zhí)法和外交。

一場完美的風暴

長期以來，南部邊境給美國決策者帶來了挑戰(zhàn)，但今天的挑戰(zhàn)等級完全不同。

在上一財政年度，有166萬次非法移民試圖越境（這些是事件，而不是單獨的個人），這是自2000年的164萬次的記錄以來的最高數(shù)字。盡管大多數(shù)移民仍然來自墨西哥和北三角地區(qū)（注：中美洲的洪都拉斯，薩爾瓦多和危地馬拉），但來自其他國家的移民數(shù)量增加了六倍。在9月的短短幾天里，大約有1.4萬名海地人抵達得克薩斯州的Del Rio，這并不是一個反常現(xiàn)象。

數(shù)以萬計的海地人正從他們大多數(shù)人生活了5到10年的南美，向北走到美國邊境。還有報道稱，來自委內(nèi)瑞拉和巴西等國的中產(chǎn)階級南美人直接飛往墨西哥北部城市，以期求能更容易進入美國。

這些移民中的大多數(shù)都在尋求庇護。這是因為這基本上是沒有家庭成員或雇主擔保的移民能夠合法進入美國的唯一途徑。然而，庇護法適用于一個狹窄的個人類別：那些因五個公認的理由之一而逃離迫害的人，即種族、宗教、民族血統(tǒng)、政治觀點或特定社會團體成員。

僅僅尋求改善生活的貧窮移民，盡管他們往往也面臨暴力、腐敗和政府的虐待，并不符合這些條件。

尋求庇護的人數(shù)之多，使美國的移民法院系統(tǒng)積壓了大量的案件，因為這類案件主要由法院來裁決。今天的案件量已達到146萬的歷史最高水平，其中庇護案件約占一半。這意味著庇護案件需要等待多年才能結(jié)案。

這種長時間的拖延有兩個后果：它們阻止了對符合條件的尋求庇護者的救濟，并成為吸引那些缺乏強有力的要求的人申請庇護，并在他們的申請等待期間留在美國多年。這破壞了為那些逃離迫害的人履行國內(nèi)和國際法律義務(wù)的能力，以及實現(xiàn)對邊境的有序控制。

作為總統(tǒng)，特朗普推出了前所未有的懲罰性措施，以阻止抵達美國的人，而拜登在競選過程中嘲笑這些措施，但在上任后卻發(fā)現(xiàn)它們很難結(jié)束。

造成移民家庭分離可能是特朗普政策中最引人注意的，但他其他不太為人所知的政策卻更加有效。特朗普實施了兩項計劃，俗稱“計量”（metering）和“留在墨西哥”，這些措施每次只允許有限數(shù)量的庇護申請者進入美國，導(dǎo)致他們在墨西哥長時間等待庇護聽證會的安排。

特朗普政府還拒絕了那些在到達美國邊境前經(jīng)過墨西哥的非墨西哥人的庇護資格。隨著新冠蔓延，政府援引了1944年（注：原文稱1893年，但經(jīng)查證42章應(yīng)該是1944年加入《美國法典》的）一項衛(wèi)生條例（俗稱“第42章”），授權(quán)驅(qū)逐所有試圖穿越邊境的人。

事實證明，與過去決裂是很難做到的

拜登在上任的第一天就中止了《移民保護議定書》（即留在墨西哥措施），但這項計劃的支持者在法庭上力爭恢復(fù)該計劃，8月，最高法院作出了有利于他們的裁決。美國國土安全部部長亞歷杭德羅·馬約爾卡斯上個月宣布，政府將再次嘗試結(jié)束留在墨西哥計劃，但至少現(xiàn)在，這項計劃仍在實施。政府還繼續(xù)引用第42章，拒絕了大約60%的過境者，表面上是由于疫情期間的風險。

最近，政府還采取了一項更有希望的措施來改革庇護制度。具體而言，政府已提議將庇護申請的初步裁定從嚴重積壓的移民法庭，轉(zhuǎn)移到美國公民及移民服務(wù)局的庇護官員手中。這一創(chuàng)新可以使程序更加公平和高效，因為庇護官員更熟悉各個國家的情況，他們的程序是非對抗性的，因此更有利于提出保護申請。一旦投入使用，大概在2022年初，這些變化有可能使合法的尋求庇護者在幾個月內(nèi)，而不是幾年內(nèi)贏得他們的申請。

這項改革還將確保那些不符合條件的人被遣返，讓他們在美國扎根之前就與原居國的必要支持服務(wù)聯(lián)系起來。

然而，即使庇護改革成功地實現(xiàn)了他們的目標，他們也不能解決今天許多抵達的移民的情況。正如海地的案例所表明的那樣，大多數(shù)人并沒有資格獲得庇護。具有諷刺意味的是，美國勞動力市場上有足夠的需求，無論是臨時工作還是長期工作，可以由大量抵達的移民填補。而隨著基礎(chǔ)設(shè)施法案的通過，這種需求只會進一步增加。

然而，開放新的合法簽證途徑，或擴大現(xiàn)有的簽證途徑超出了行政部門的權(quán)限。只有國會可以這樣做，而這在短期內(nèi)是不太可能的。

依靠國際合作解決問題

這意味著拜登政府將越來越多地依靠西半球的國家來幫助阻止移民流向美國。這將要求華盛頓參與高級別的外交活動，在各國之間達成更廣泛的協(xié)議，有時甚至包括與對手的協(xié)議。

這類外交以前有過例子。20世紀90年代，當海地人和古巴人乘船前往美國時，克林頓總統(tǒng)繼續(xù)他前任的政策，讓美國海岸警衛(wèi)隊攔截他們的船只，并在關(guān)塔那摩灣建立了一個安全避難所來處理難民的申請。美國政府還在海地和古巴進行國內(nèi)的難民處理，并通過談判解決固定每年從古巴接收合法移民的數(shù)量。

而在歐洲，歐盟在2016年與土耳其達成了一項協(xié)議，并支付了幾十億歐元，以誘使安卡拉阻止移民到達希臘。在前一年有超過100萬來自敘利亞、阿富汗、伊拉克和其他難民抵達歐洲，嚴重破壞了整個歐洲大陸政府的穩(wěn)定之后，歐盟選擇了這種做法。

這方面拜登政府打交道最多的國家將是墨西哥。但西半球的其他國家也正在成為具有三重移民身份的國家，既同時是來源地、過境地和目的地。

困擾委內(nèi)瑞拉人、海地人和尼加拉瓜人的鎮(zhèn)壓、經(jīng)濟困難和自然災(zāi)害，以及幾十年來古巴人的出走，導(dǎo)致大量移民涌入巴西、哥倫比亞、巴拿馬和哥斯達黎加。對這些移民日益增長的敵意，以及疫情在他們自己國家和東道國的肆虐，似乎正在助長新的移民動態(tài)，可能導(dǎo)致對區(qū)域穩(wěn)定的嚴重威脅。

正如美國國務(wù)卿布林肯在最近的南美之行中所建議的那樣，這樣的新現(xiàn)實，要求建立整個西半球的共同責任解決方案。美國可能會意識到，為確保這些國家能夠接受其中一些移民，并防止他們前往美國，提供大量資金支持是必要的。

在解決根本原因的同時，各國政府應(yīng)致力于在整個半球建立全面的移民和移民管理系統(tǒng)。這包括在簽證政策和系統(tǒng)、難民和庇護的保護能力、循環(huán)移民計劃、勞動力市場和基于就業(yè)的合法移民途徑、邊境管制和移民人員的專業(yè)化、促進人員和貨物合法流動的技術(shù)、未經(jīng)授權(quán)的移民返回的協(xié)議，以及情報共享和執(zhí)法合作，特別是在走私和販運方面。

這些都是復(fù)雜、長期的舉措，應(yīng)該從國內(nèi)開始，對美國移民法進行早就需要的修改，使移民機會與未來的經(jīng)濟需求和人口趨勢相一致。然而，二十多年來，這些改革已被證明在政治上是棘手的。即使在民主黨占據(jù)國會兩院多數(shù)席位的情況下，拜登政府也未能取得進展。

然而，只有通過多邊行動和承諾，才能成功阻止不斷升級和混亂的移民潮。移徙和流動應(yīng)該是健康、繁榮社會的內(nèi)在品質(zhì)，但也只有當它們是東道國和移民本身的選擇，而不是絕望的行為。建立能夠使移民安全、合法和有序的戰(zhàn)略顯然是難以實現(xiàn)的，但它卻是西半球關(guān)系進展的一個重要外交政策目標。

原創(chuàng)：https://www.foreignaffairs.com/articles/americas/2021-11-23/americas-border-dilemma

原標題：《美國邊境陷入移民困境，為什么拜登在這個問題上能做的也不多？》

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