2014年9月29日，澎湃刊登了一篇名為《自貿區社會參與委員會揭牌：可參與試點政策評估和市場監督》的新聞。我對報道中“社會參與委員會”嶄新的機制設計很感興趣，我和自貿區管委會（綜合監管和執法局）負責聯系該組織的工作人員取得了聯系，進行了實地調研，并參與了相關公文的起草與修改。調研中我幾次請工作人員聯系該組織負責人進行訪談，但都因各種原因被婉拒。通過進一步調查，我發現社會參與委員會現實中幾乎沒有動靜、規章制度、后續報道也無從查找。在隨后的跟蹤觀察中，管委會相關人士也坦言，社參委在正式揭牌后，事實上已經陷于停滯。如今上海自貿區建設已經進入3.0時代，自貿區也經歷了擴區增能，新區政府合署辦公，管委會機構調整等重要變化，社會參與委員會機制創新探索也就暫告一個段落。但作者以為，這場具有探索意義的局部試驗應在自貿區建設過程中留有記錄，它為我們更全面地理解、開展制度創新提供了寶貴的案例。

一、社會參與委員會創新機制究竟是什么？

社會參與委員會（簡稱“社參委”）于2014年9月29日揭牌成立。社參委負責人（主任委員）在機構成立時將社會參與委員會定義為：“一個全新的機制，不同于行業協會，也不是社團組織。更多是發揮在社會力量和政府之間溝通協調的作用。”該概念第一次出現于政府正式文件是在2011年11月自貿區管委會頒布的《中國（上海）自由貿易試驗區促進社會力量參與市場監督的指導意見（征求意見稿）》（簡稱“意見”）中。第一次出現于國家層面的官方文件則是在2015年4月國務院印發的《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，其中指出要更進一步“充分發揮自貿試驗區社會參與委員會作用，推動行業組織誠信自律”。社參委是一種全新的機制設計，在自貿區研究中也是個較為陌生的概念。作者通過實地調研與文本研究，認為可以從三個關鍵詞進行理解。

1．社會力量:自意性原則參與相關事務的所有非政府行為體

根據《意見》相關內容表述，自貿區中的社會力量可以理解為：自貿區范圍內，對自貿區發展能產生影響，并能按照自意性原則參與相關事務的非政府行為體。

2．社會參與：非政府行為體參與公共事務協調與市場監管

社會參與指以一個國家的公眾以對社會和公共利益相關事務的認同以及對自身利益的關心為基礎，積極參與社會發展活動的過程和方式。自貿區中的社會參與是指：自貿區范圍內，社會力量，對企業經營、市場運行、政府決策過程等行為進行協調與監督。

3．委員會：承接政府轉移職能的整合平臺

社參委作為單位會員制的“新型自治組織”，結構上相對松散，“只要是注冊在自貿區內的企業，或駐區社會力量，都可以加入這個委員會。”根據《意見》相關表述，作者認為社會參與委員會是這樣一種機構：自貿區駐區內，各類非政府行為主體（企業、行業協會、第三方評估機構等）通過引導，在自貿區已有的社會組織的基礎上，自發成立一個協調各方的新型自治組織，旨在強化行業內的自管自律、擴大行業間的互惠合作，承接政府轉移職能，參與市場監督。其實質是為實現社會力量與行政力量更好溝通的大型整合平臺。

二、社會參與委員會的理論缺陷在哪里？

作者經過研究后發現，社會參與委員會創機制的設計在理論上存在先天缺陷。即社參委發起時自貿區轄區的相對“區域化”。吉登斯將其解釋為：“區域化不能被僅僅理解成空間的地方化，而是指與常規化的社會實踐相關的時空的分區。”自貿區最初面積28平方公里，包括4個保稅區。空間上的區域化與社會實踐上的區域化使得自貿區在最初具有以下特點：但在物理空間上自貿區在社會空間的分布上呈現閉合的地域性，在社會功能的承擔上具有明顯的傾斜性，在社會群體的構成上表現強烈的同質性。這三者共同作用，導致了自貿區“社會性”的不完整，構成了社參委構建的先天短板，主要表現為：

1．社會參與發生在不完整的社會空間

現代社會由三個領域構成，即政治領域、經濟領域和社會領域。這三大領域，或稱三元結構具有抽象與實體雙重概念，抽象概念指不同行動主體從事該領域活動而形成各種關系的總和，實體概念則指特定行動主體開展該領域特定活動所在的物理空間。就社會領域而言，這種事體空間可以具象為社會空間。

首先，社會參與必須在社會空間中才能進行。作者認為完整的社會空間必須具備多樣態的社會實踐與多元的社會行為體。

以此為標準，社參委建立時的自貿區處于1.0時期，是在外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區的基礎上整合而成的。自貿區的任務則是“建立與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式，培育國際化、市場化、法治化的營商環境”，凸顯了其經濟功能；而保稅區是“經國務院批準設立的、海關實施特殊監管的經濟區域”。無論功能理念還是現實形態，當時自貿區等同于一個“市場”。因此，除去常態化的政府監管，自貿區擴容前，社會行為體中最突出的是以盈利為行為目標的各類經濟組織，社會實踐的主要形式是經貿活動。

因此，社參委成立時的自貿區轄區內，社會在構成上呈現“重經濟，輕社會”的特征，在行為模式上“有經商，無生活”的先賦特征，形成了不完整的社會空間。

2．社會力量都有著半沖突的行動目標

參照典型的三元結構，各行為體在自貿區不完全社會空間中的力量配比是：市場-強，政府-較強，社會-弱。這是由自貿區自身定位所形成的必然現象：“自由貿易園區是指一國或地區對外經濟活動中對貨物管理、外匯管理、企業設立等事實特殊政策的一個特定區域。”抽象來看，自貿區是一個經濟活動遠遠多于社會活動的社會關系共同體；具象來看，自貿區也可以被視作經濟力量明顯大于社會力量的制度體系。

社參委機制下的社會力量定義的核心是非政府的行為體，首批42家常務委員中最多數的是企業，其次是行業組織。理論上，社參委作為鼓勵社會力量參與市場監督的著力點，是可以被視作社會承接政府轉移職能的一種方式，一定意義上能通過市場，起到優化政社關系的促進作用。但在自貿區駐區的三元結構中，數量最多的以企業行為主體在組織性質與行動目標上具有極高的同質性。數量較多的行業協會商會實質上與經濟活動密切聯系，與市場領域密不可分, 在一定意義上，可以認為行業組織是企業組織的延伸。更何況自貿區內的行業協會無論是駐區自生還是市級派駐，都承擔反映行業訴求，為行業謀利的任務。因此它們的行動目標同樣具有高同質性：即實現行業外部溢出效應，實現行業利益最大化。區別在于單個企業往往更多通過改善經營水平以降低成本，提高利潤等內部手段，行業協會則更多通過加強行業監督以培養社會資本，形成產業集效應群等外部手段。即便是專業服務機構與第三方評估鑒定機構，其實質也是憑借專業知識和專門知識為客戶在某一領域內提供替代性較弱的專門服務，以此換取報酬。

每個獨立的企業為了追求自身利益的最大化，在以經營交換為主要形式的社會交往中必然與其他高同質化群體，尤其是同行業企業形成利益沖突，極易出現惡性競爭等現象。為了維護共同的行業利益，從而實現良性發展，以企業為代表的社會行動者會團結起來形成行業協會、商會等社會組織，以期減少交易成本，擴大外部效應。但這種團結是一種“有限團結”，它并不是“產生于已確立價值的內在融合，也不是產生于個人的互惠交換，而是產生于面對共同逆境的情境。在自貿區倡導的社會參與具體語境下，這種團結主要表現為參與政策制定與評估等形式。

社參委旨在整合駐區內不同行業企業，推動行業組織誠信自律，通過社會共同參與，構建更完善的現代市場秩序。但事實上，在以經濟組織為主的社會力量開展“有限團結”的社會參與之前，行業內與行業間的行動目標就是“半沖突”的。

3．運行機制實質是非典型的社會組織

社會參與委員會在結構設計與功能定位上是希望作為一個綜合性的整合平臺，承接政府轉移給社會的監管職能。這種定位的現實原型是：樞紐型社會組織。

我們可以從《意見》的論述中感受這種相似性：“自貿試驗區引導建立各類社會力量共同參與構建實施市場監督的聯系聯絡平臺，成立樞紐型的“社會參與委員會”，在政府與多種社會監督力量之間發揮橋梁紐帶作用，做好聯系聯絡、協調督促工作，引導社會力量參與市場監督，形成社會參與委員會協調指導，多種社會力量各司其職的社會參與體系。”然而，稱之“相似”是因為社參委在學理上雖然屬于社會組織的范疇，從現實來看確并非完全一致。主要存在兩個問題：

首先是身份認證。調研中作者得知，出于管理條例與實際考慮，社參委在成立時曾向市社團局進行協商登記事宜，但由于“委員會”的名稱與現行社會組織登記管理辦法的要求不一致，因此暫作備案處理，如此一來，其性質上就屬于非正式社會組織，并不具備合法性。再者就是運行動力，現實中社參委想要協調各方、統籌全局難度很大，因為沒有既沒有正式機制保障也沒有合法性賦權，而僅靠松散型的非正式組織來推動社會參與實在超出了能力范圍。由此一來，社參委就成為了一個“非典型”的“半”社會組織，顯得有些尷尬。

三、社會參與委員會局部試驗為何不應遺忘？

盡管這場局部試驗并未取得成功，但作者以為它應該被記住，它的實踐展現了自貿區勇于創新的現實與理論勇氣，具有積極意義，在構建協商民主渠道，規范社會組織管理，創新社會治理等方面也有重要參考價值。關鍵它對制度創新給與了重要啟示：

1．創新實踐需要有理論支撐

經過上文的學理分析，我們可以清晰地發現這場局部試驗開始便注定是難以成功的。如上文分析，社參委的三大理論短板皆源于自貿區的“社會性”缺失。當時自貿區內幾乎沒有居民，因此現實意義上的社會生活幾乎不存在，行動主體也以公司企業為絕對主導。然而，“社會”這個詞的普遍使用、意味著“社會”所蘊涵的意義不僅要適用于經濟、還必須適用于政治、文化組織、即人可以根據某種目的自行組織起來；將私人需要求和意見合稱為公共需求的機制，也已在政治和文化領域出現，并成為主導組織形態。”坦言之，擴容前的自貿區在學理上并不能稱之為一個完整的社會。正因存在這樣明顯的理論短板，后續的實踐自然難以進行。對于制度創新來說，勇為天下先的實踐精神是值得贊賞的，但扎實的理論支撐也是必須的。

2．跨越式創新也須貼近現實

現在看來，社會參與委員會“跨行業、無門檻”的準入條件，“共同參與監管”的目標初衷，“自治組織”的角色定位都有很強的理想主義色彩。我們應該承認這種“多元化”、“全覆蓋”、“高自治”參與理念的積極意義，但制度先天的相對滯后性與穩定性讓我們必須謹慎對待這種跨越式的創新目標。與現實制度相比較而言，社參委機制的創新甚至帶有一些顛覆性質。社參委旨在打破機制壁壘，構建一種不同于行業協會，也非社團組織，在社會力量和政府之間溝通協調的機構目標，顯然也與現實相去甚遠。

3．制度創新應進行壓力測試

社參委機最初是作為加強事中事后監管，健全社會力量參與市場監督的一項創新舉措出現的。或許是無心插柳，這場試驗現在看起來起到了壓力測試的作用。自貿區建設如此宏大的國家試驗與改革創舉，遭遇局部性的挫折是情理之中，若想使已經形成的可復制推廣的制度經驗進一步可輻射，壓力測試是不可或缺的。

社參委試驗測試了一種投石問路的嶄新制度（非行業協會，非社會組織，無行政力量介入），在特定場景（自貿試驗區內）以及極端條件下（參與成員自由加入，不設門檻）的適應情況。測試結果證明這種前衛的創新設計并不適應當前實際。

創新之難不過制度之難，創新舉措必須敢于突破，同時也要善于糾錯，社參委試驗證明：創新，尤其是制度創新在復制推廣前開展局部壓力測試是必要的。