今年以來，蔡家坡、莊里、大柳塔、恒口4個鎮級小城市綜合改革試點積極推進，這些鎮將被賦予縣級經濟社會管理權限，重點擴大財政支配權、土地收益權、行政執法權和事務管理權，力求用五年時間，走出一條符合陜西省實際、富有陜西特色的新型城鎮化道路。

提到城市，大多數人腦海中浮現出的第一反應大概都是西安市、漢中市、韓城市這樣的概念。總之，最低級別的也至少得是個縣級。然而，這樣的認識，或許在不遠的未來就會被打破了。

鎮級小城市，真的要來了。

金秋時節，陜西先后有三個鎮級小城市綜合改革試驗區掛牌，分別為漢濱區恒口示范區（恒口鎮）、岐山縣蔡家坡鎮、神木縣大柳塔鎮，再加上同一批獲得省委全面深化改革小組通過的莊里鎮，陜西目前已擁有四個鎮級小城市綜合改革試點。無論是從行政區劃的角度，還是城鎮化的歷史角度，我們都可以預見，這將是陜西省改革史上的一件大事。

陜西省拉開小城市培育大幕

秦巴腹地，月河川道，坐落著一座常住人口已達20萬之多的小鎮——恒口。9月7日，這里迎來了自己發展史上一個重要節點。全省四個小城市綜合改革試驗區之一的恒口鎮級小城市綜合改革試驗區，在全省率先于安康市恒口示范區管委會掛牌成立。

在當地民眾的眼里，多掛的這塊牌子可不是一般的牌子。試驗區成立的當天，“恒口市”這個詞以不可思議的速度迅速刷爆了安康人的朋友圈。在恒口的大街小巷、村組院落，期盼了多年的“城市夢”越來越觸手可及……

“從2012年恒口示范區成立，我們已經先后摘取全國重點鎮、全國發展改革試點城鎮、全省新型城鎮化綜合試點鎮等‘桂冠’，再到恒口鎮級小城市綜合改革試驗區的成立，安康恒口正在實現由‘鎮’向‘城’的破繭蝶變，彰顯出省委、省政府的改革決心和省市兩級頂層設計的強大動力。”恒口示范區黨工委副書記、管委會主任劉全生來恒口工作已經5年了，親眼看著恒口從一個秦巴山區的“鎮”一步步成為現在的“市”。

省發展改革委總工程師蘇園林在當天的揭牌儀式上說：“恒口是全省四個試點鎮當中第一個掛牌的，標志著陜西省小城市綜合改革試點工作正式起航。”

那么，省委、省政府為什么要力推這項改革呢？

《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。去年初，省委深化改革領導小組將開展小城市培育試點列入年度工作要點。按照省委相關精神，省發改委在深入調研的基礎上，起草了《關于開展小城市培育試點的意見》（以下簡稱《意見》），2015年7月以省委、省政府兩辦文件印發。

在開展小城市培育試點的意義上，《意見》連用了三個“有利于”：有利于加快推進新型城市化步伐，探索1億人在中西部地區就近城鎮化的新路徑；有利于基礎設施、公共服務、現代文明向鎮村延伸、覆蓋和輻射，加快形成城鄉一體化發展新格局；有利于提升基層社會管理和公共服務水平，建立健全權責一致的鄉鎮管理和運行新機制。

據了解，小城市培育試點工作由浙江省首創，之后，廣東、山東、安徽、湖北、福建等省份逐步推開，形成了一些有效做法和模式。在借鑒了這些地區的成功經驗之后，陜西省結合自身實際，拉開了“小城市培育”大幕。

為啥是這四個鎮？

陜西1000多個鄉鎮，為何要單獨選擇這四個做試點呢？

陜西省發改委相關負責人曾對媒體表示，基于“兼顧區域平衡性，著眼未來成長性，突出試點代表性，注重政策連續性”的原則，陜西省統籌考慮3大區域資源稟賦、人口總量、經濟規模、產業支撐、區位條件、發展潛力等因素，在關中東西兩翼各選擇1個試點鎮、陜北陜南各選擇1個試點鎮開展試點。5年為期、動態管理，待條件成熟后逐步擴大試點范圍。

這四個鎮子，都符合上述條件嗎？讓我們來挨個兒分析。

眾所周知，陜北是以能源產業為主導的。大柳塔鎮位于陜西內蒙古毗鄰區域，為能源化工重鎮，是大型央企神東集團的所在地，能源化工產業一業獨大，帶動全局，有望培育成為省際區域性城市。預計2020年該鎮年生產總值將達到340億元，總人口約10萬人。正如榆林市市長尉俊東所說，省委、省政府在大柳塔鎮開展鎮級小城市綜合改革試驗區建設，對于進一步優化區域經濟發展結構、推進資源型地區轉型升級具有重大意義。

莊里鎮位于全省中部，有望培育成為渭南、銅川、咸陽三市交界地帶的區域小城市。2015年，這里的生產總值為83億元，總人口10.3萬，農民人均純收入12725元。該鎮目前的產業以裝備制造、水泥建材、商貿物流為主，正在努力打造關中歷史文化名鎮、省級綠色工業新區、渭北生態宜居新城。

蔡家坡鎮位于關中平原西部地區，在楊凌和寶雞中間，有條件成為關中城鎮群的節點城市。全鎮農村社會總產值181億元，工業總產值達到257億元，農民人均純收入14333元，總人口約20萬，形成了以汽車制造及汽車零部件加工等工業為主的產業集群。

恒口鎮位于陜南的安康市，是連接紫陽、漢陰、漢濱三縣（區）的交通樞紐和商貿文化中心，有望培育成為月河川道城鎮帶上的支點城市。以移民搬遷推動人口集聚，以飛地經濟促進發展，資源聚集優勢明顯。2015年全鎮實現工農業總產值46.5億元，農民人均收入9450元，產業以生態農業、工業加工、生物化工、商貿物流為主。

省社科院經濟研究所副所長吳剛表示：“這四個鎮作為市級鎮的試點，它突出的特點就是產業比較明晰。它們作為試點鎮就是為了給它進行體制機制創新，在政策上給其進行松綁，使其產業發展的潛力重新釋放出來。”

當然，在享受市級鎮試點所帶來的各項政策和資金紅利的同時，也要承擔起相應的任務。對于上述四個鎮，省上要求它們以賦予試點鎮與人口和經濟社會發展水平、發展潛力相適應的管理權限為核心，以推進人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約為基本路徑，以行政管理、經濟生態、社會管理、公共服務等領域體制機制創新為動力，加快培育一批實力較強、功能完備、管理科學的鎮級市，為全省新型城鎮化探索積累可復制、可推廣的成熟經驗。

能帶來哪些實惠？

“最顯而易見的實惠，莫過于每年1000萬元的扶持資金和1000畝城鄉建設用地增減掛鉤指標了。”恒口示范區黨工委副書記、管委會主任劉全生描述道。在解決發展短板上，恒口被賦予了縣級經濟社會管理權限。在此基礎上，他們積極發揮示范區投資發展公司投融資平臺作用，用當地政府的“小資金”有效撬動社會“大資金”，進一步打造投資凹地效應尋求新發展。

借助“小城市培育試點”，恒口正依靠“無形之手”攪動發展經濟活水，優先發展以裝備制造、古鎮旅游、現代物流為支柱的新型產業，改造提升當地富硒食品、生物化工等傳統產業，加快工業產業園區、飛地經濟園區和現代農業園區三大園區建設。借助近年來陜南移民搬遷、當地學校、醫院、公路等公共服務設施的不斷完善，安康副中心城市構架基本形成。

安康鴻盛現代農業園區黨政辦主任李永忠，對于恒口成為小城市培育試點持積極的態度：“2012年恒口示范區成立以后，我們鴻盛現代農業園區得到了政府更大的扶持和政策、資金、項目上的支持，在我們農產品的生產、加工和流通各個方面，他們提供了很多便利的條件，特別是現代農業冷鏈物流項目，也是列入了示范區2014年一個重點建設項目，投資5000萬元籌劃的，通過專項資金給了我們300萬元的資金扶持，支持我們的項目建設。”

事實上，為做好小城市培育工作，陜西省分別從機構設置、財稅政策、要素保障和依法治理方面有針對性地提出了五條保障措施：

首先，是圍繞構建“小政府、大社會”治理模式的目標，按照“精簡、統一、效能”的原則，鼓勵機構職能整合、一套人馬多塊牌子。選優配強試點鎮黨政領導班子，黨委書記一般由縣（市、區）級黨政領導班子成員兼任。以恒口為例，目前示范區的黨工委書記一職便由安康市委常委、漢濱區委書記王孝成兼任。

其次，是財政方面的支持。省上目前正在試點鎮加快建立一級財政體制。試點鎮土地出讓凈收益縣（市、區）留成部分和在試點鎮征收的城鎮基礎設施配套費，全額返還用于試點鎮建設。由政府、銀行和社會資本共同發起設立小城市培育發展基金，主要用于試點鎮基礎設施、園區建設和產業培育、公共服務能力提升。

第三，是土地和金融方面的政策。建立試點鎮建設用地保障制度，協調金融機構加大信貸支持力度，鼓勵金融機構到試點鎮設立分支機構，支持有條件的試點鎮設立村鎮銀行和小額貸款公司。優先推動教育、醫療資源向試點鎮傾斜。

第四，省委、省政府要求試點鎮所在各縣進一步加大簡政放權力度，賦予前者相應的經濟類項目審批、核準、備案權和市政設施、市容交通、社會治安、就業社保、戶籍管理等方面的社會管理權。

最后，是建立小城市培育試點年度績效考核獎勵機制和動態管理機制。

“就我個人最近幾年在恒口這個地方的工作經驗，我認為鎮一級的小城市要發展，還需要兩點，一個是建立全省的幫扶機制，最好能讓省上那些實權部門幫助四個鎮發展；第二是在各種政策上的傾斜，比如土地指標、項目、資金、人才等方面。只有這樣，這四個試點鎮才能夠更放心大膽地走下去，為省委、省政府的下一步計劃提供可復制的經驗。”恒口示范區黨政綜合辦主任潘仁良在采訪的最后說道。

（原題為《“鎮改市”，真的來了——陜西省推進小城市綜合改革試點調查之一 》）