長三角地區(qū)協(xié)作始于1982年“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟圈”探索，1992年蘇浙滬16城市成立經(jīng)濟協(xié)調(diào)組織，開展協(xié)商與合作。2008年國務(wù)院指導(dǎo)意見將長三角范圍擴大到江蘇、浙江和上海。2016年調(diào)整為蘇浙皖滬26個中心城市。2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》將其擴大為蘇浙皖滬全域并上升為國家戰(zhàn)略。擁有2.35億人口的長三角，如何通過上海龍頭帶動和蘇浙皖各揚其長，構(gòu)建大城小鎮(zhèn)互促共進機制，促區(qū)域協(xié)同發(fā)展呢？

大城小鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展中存在的問題及誘因

長三角地區(qū)大城小鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展呈現(xiàn)出以下空間發(fā)展格局：首先，通過城鎮(zhèn)間孤立分散發(fā)展的縣域城鎮(zhèn)化，形成散布式泛城市化格局；其次，以產(chǎn)業(yè)集群促相鄰城市組團發(fā)展，形成城市群雛形；最后，通過一體化規(guī)劃推進城市群向大都市區(qū)邁進。由于空間、產(chǎn)業(yè)、市場與治理協(xié)同發(fā)展不夠，長三角地區(qū)存在“大小城市病”。

聯(lián)系較弱的空間協(xié)同誘發(fā)“大小城市病”

1978－1998年長三角地區(qū)呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)間由孤立分散變?yōu)槿趼?lián)系的縣域城鎮(zhèn)化特征。從空間協(xié)同看，縣域城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城市化第一動力——農(nóng)村剩余勞動力大量地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚，縣城和中心鎮(zhèn)規(guī)模擴大，形成塊狀經(jīng)濟與專業(yè)市場；作為城鎮(zhèn)化第二動力的經(jīng)濟集聚刺激人口集聚，與第一動力交互作用，提高城市化率。此間，長三角南翼的浙江城市化水平由1978年的14%，提高到1998年的36.8%，年均增長1.14個百分點。縣域城鎮(zhèn)化特征是各縣依據(jù)不同資源稟賦和比較優(yōu)勢，發(fā)展特色鮮明的塊狀經(jīng)濟，如浙中的義烏小商品、永康小五金等，形成分散式的泛城市化格局。

就長三角空間協(xié)同看，雖然成立了統(tǒng)籌推進一體化發(fā)展的國家層面協(xié)調(diào)機構(gòu)，但跨界的空間協(xié)同是一個不斷博弈過程，各方在博弈中不斷產(chǎn)生矛盾。此時，市場力量未發(fā)揮主導(dǎo)作用，城市間合作由政府協(xié)調(diào)推動，當(dāng)各自核心利益有沖突時，地方保護主義會抬頭，相關(guān)合作議題只能淺表性實施，難以實質(zhì)性推進。上海與南京、蘇錫常、杭州、寧波、合肥等五大都市圈的核心城市吸引人口、集聚產(chǎn)業(yè)能力強，出現(xiàn)資源緊張、交通擁堵、環(huán)境污染“大城市病”；縣城對人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力弱，誘發(fā)了資源利用效益低、人口凝聚性差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、功能性萎縮的“小城市病”。

產(chǎn)業(yè)布局雷同誘發(fā)城市群經(jīng)濟疏密不均

21世紀(jì)，隨著“工業(yè)項目向園區(qū)集中，農(nóng)民居住向中心村和小集鎮(zhèn)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中”的“三集中”政策實施，蘇浙皖各地基于產(chǎn)業(yè)鏈上下游的企業(yè)間合作增強，產(chǎn)業(yè)集群走向緊密，人口和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，個體工商戶、專業(yè)化市場、地方政府互動，形成特色產(chǎn)業(yè)群與市場群，推動縣域城鎮(zhèn)化向城市群雛形轉(zhuǎn)型。

就經(jīng)濟協(xié)同看，由于整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工布局規(guī)劃不清晰，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向趨同，同質(zhì)競爭普遍。規(guī)劃定位時都聚焦高端和熱點的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、或現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)分工不合理，導(dǎo)致無序競爭和重復(fù)建設(shè)。由于競爭力不同，核心城市與邊緣城市的經(jīng)濟疏密不均，長三角早期的核心區(qū)16城，21世紀(jì)初人口不斷向首位城市上海集中，2014年底上海占16城總?cè)丝诘?2.02%。就2019年長三角相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)3D（距離、密度、分割）分析看，如表1所示，都市圈組團城市間距離近，首位城市占地面積少于邊緣城市，經(jīng)濟密度高，創(chuàng)富力和競爭力強，GDP占比在50%以上，超過人口和土地的占比。

地方保護與市場分割誘發(fā)制度性交易成本高企

從長三角一核五圈八個核心城市看，如表2所示，1978年八個城市的地區(qū)生產(chǎn)總值為442.78億元，首位城市上海以272.81億元占61.61%的絕對優(yōu)勢，第二位城市南京與其相差53.84個百分點、238.39億元，其它排名相鄰城市間差距都在5億元以內(nèi)，GDP最低城市合肥占比2.84%；到2020年首位城市上海的地區(qū)生產(chǎn)總值占比降到29.23%,第二位城市蘇州與其僅相差14個百分點，其他相鄰位次城市間相差在3個百分點左右，GDP最低城市常州在八市中占比5.89%。這表明改革開放以來，長三角地區(qū)勞動力、土地、技術(shù)和金融資源流動加快，城市間差距縮小，但地方保護與市場分割仍然存在。特別是中國實施分稅制和“GDP政治錦標(biāo)賽”地方分權(quán)體制，政府間競爭加劇，市場主體交易成本高企，迫切需要適宜的競爭政策，良性的競爭環(huán)境，大尺度的統(tǒng)一市場，以降低交易成本。

政策缺乏協(xié)同和各自為政誘致城市群協(xié)同治理水平較低

肩負(fù)引領(lǐng)一體化、綠色化、智慧化和國際化發(fā)展使命的長三角城市群，上海將打造國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新等五個中心，江蘇要打造先進制造業(yè)基地，浙江要打造數(shù)字經(jīng)濟高地，安徽要打造科創(chuàng)策源地和綠色發(fā)展樣板區(qū)。然而，與世界一流城市群相比，長三角存在內(nèi)部分工不明確，政策協(xié)同性不佳等問題。

從職能分工看，像紐約這樣的世界級城市群，各城市產(chǎn)業(yè)定位明晰，形成錯位發(fā)展格局，紐約是金融、貿(mào)易和文化中心，費城是制造業(yè)基地，波士頓是文化名城，華盛頓是政治中心，而長三角則存在空間與產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局不足，單個城市追求大而全，現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、同構(gòu)化明顯，同類性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)重復(fù)建設(shè)，無序競爭。從治理協(xié)同看,大中小城市協(xié)同機制未形成，“大小城市病”并存。一方面是大城市病嚴(yán)重，如上海的廢水、廢氣排放量比較高，區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控覆蓋面比較窄，協(xié)同治理機制尚未建立；進城人口難以市民化、房價高企、交通擁堵。另一方面是功能性不足的小城市病顯現(xiàn)，如浙江的溫州和金華，縣域經(jīng)濟各具特色但規(guī)模偏小，都市區(qū)發(fā)展優(yōu)勢不明顯，產(chǎn)業(yè)布局和城市建設(shè)存在趨同和模仿，資源配置使用效率低、人口集聚難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢。

健全多重協(xié)同機制，推進大城小鎮(zhèn)互促共進的對策建議

進入城市群成熟階段的長三角地區(qū)，如何依據(jù)3D（距離、密度、分割）與合作理論框架，健全多重協(xié)同機制，推進大城小鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展呢？建議如下。

第一，  建立近距離空間協(xié)同機制，以此優(yōu)化大城小鎮(zhèn)布局。在城市群空間范圍和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)中，深化核心區(qū)與邊緣城市分工協(xié)作，完善交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，縮短時空距離；實現(xiàn)貿(mào)易自由化、投資便利化，縮短非物理距離，優(yōu)化空間形態(tài)。就空間協(xié)同看，長三角要按同城化生活要求改善城際交通基礎(chǔ)設(shè)施和組織管理,實現(xiàn)高鐵、地鐵、公共交通有效銜接，空港、海港、陸港一體化，打通斷頭路，實現(xiàn)城市間公交“一卡通”；通過構(gòu)筑“綜合交通廊道”把組團城市和中心鎮(zhèn)串珠成線圈，優(yōu)化城市群“群集”，建設(shè)全域同城化生活圈，實現(xiàn)包容性增長，讓居民在最能發(fā)揮自己潛力的地方獲得就業(yè)機會和同質(zhì)的公共服務(wù)，積累財富和儲蓄。

五大都市圈要推動上海與蘇錫常聯(lián)動，構(gòu)建上海大都市圈；加強南京與合肥協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范；推動杭州與寧波緊密對接、分工協(xié)作，實現(xiàn)杭紹甬一體化。各省市內(nèi)部要依據(jù)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》對接都市圈建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，做美新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，提高資源使用效率，降低生活成本，實現(xiàn)近距離空間協(xié)同和集約緊湊發(fā)展。

第二，  形成高密度產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制，通過經(jīng)濟協(xié)同做強核心區(qū)和組團城市。長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組要根據(jù)蘇浙皖滬比較優(yōu)勢，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和指導(dǎo)目錄，協(xié)調(diào)跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)基地布局和產(chǎn)業(yè)政策，避免產(chǎn)業(yè)布局雷同，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高人口密度和經(jīng)濟密度。上海通過“五個中心”建設(shè)，創(chuàng)建有國際影響力的服務(wù)、制造、購物、文化“四大品牌”，謀劃產(chǎn)業(yè)升級提升區(qū)域服務(wù)功能；江蘇發(fā)揮制造業(yè)發(fā)達(dá)、科教資源豐富、開放程度高的優(yōu)勢，打造科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和具有國際競爭力先進制造業(yè)基地；浙江發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)先、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，打造全國數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新高地和綠色發(fā)展標(biāo)桿；安徽發(fā)揮創(chuàng)新活躍強勁、內(nèi)陸腹地廣闊的優(yōu)勢，打造科技創(chuàng)新策源地和新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

五大都市圈要識別比較優(yōu)勢，堅持錯位發(fā)展，加快整合重組，形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同格局；各組團城市要銜接好產(chǎn)業(yè)政策，有效避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升空間效率；27個中心城市要構(gòu)筑高密度產(chǎn)業(yè)發(fā)展“協(xié)同廊道”，集聚創(chuàng)新要素，促經(jīng)濟發(fā)展由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，使經(jīng)濟產(chǎn)出、生產(chǎn)效率在同樣勞動投入、土地利用和資本積累條件下得到更快增長。

第三，建立淺分割市場協(xié)同機制，提高要素使用效率推動經(jīng)濟高效發(fā)展。長三角地區(qū)建立淺分割市場協(xié)同機制，首先要理順市場與政府的關(guān)系，讓市場“看不見的手”在資源配置中起決定性作用以降低交易成本，通過市場協(xié)同促進要素自由流動，市場融合，貿(mào)易開放；其次要提升政府“看得見的手”引導(dǎo)能力，減少政府履職時出現(xiàn)錯位越位缺位現(xiàn)象。目前需要中央政府推進簡政放權(quán)，實行統(tǒng)一市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)統(tǒng)一開放市場體系，建立人口與資源要素自由流動的協(xié)同機制。因此，既要打破地方政府干預(yù)市場活動的“行政區(qū)經(jīng)濟”，破除追求本地利益最大化的地方保護主義，打破阻礙要素自由流動的壁壘，推進長三角區(qū)域間要素順暢流動，資源優(yōu)勢互補，基礎(chǔ)設(shè)施共享和地區(qū)市場共建；又要破除中央政府相關(guān)部門對“行政區(qū)經(jīng)濟”的不當(dāng)干預(yù)，通過財政、金融、研發(fā)創(chuàng)新、全球人才引進等政策創(chuàng)新，形成保護競爭而不保護競爭者、廢除妨礙統(tǒng)一市場的規(guī)定、鼓勵企業(yè)用合法的收購兼并手段實現(xiàn)市場一體化等政策體系，破除行政主體設(shè)置的各種有形和無形的行政壁壘；還要以企業(yè)為主體推動創(chuàng)新資源跨區(qū)域配置，建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)移的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提高要素使用效率，推動經(jīng)濟高效發(fā)展。

第四，推進城際政策協(xié)同，建設(shè)智慧城市群提升現(xiàn)代化治理水平。長三角地區(qū)要明確蘇浙皖滬和五大都市圈的功能定位，推進城際政策協(xié)同，深化區(qū)域合作，提升城市管理水平。政府、市場與社會組織間，要在由市場分割引發(fā)的價格扭曲、產(chǎn)業(yè)趨同和重復(fù)建設(shè)等錯綜復(fù)雜的利益博弈中，蹉商解決利益分配不均和公共資源空間配置失衡問題，通過智慧城市群的治理協(xié)同建立合理的分配機制以共享協(xié)同紅利，推進公共服務(wù)均等化。長三角一體化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組要著力推進從數(shù)字化經(jīng)智能化向智慧化的治理創(chuàng)新，在體制機制軟環(huán)境營造上，統(tǒng)一協(xié)調(diào)建設(shè)跨地區(qū)、跨部門的信息共享平臺，開展交互協(xié)同辦公，有效整合各地方政府的政務(wù)信息，通過“放管服”“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“無見面審批”等改革的集成推進，形成制度創(chuàng)新的疊加效應(yīng)，以協(xié)同方式進行城市群治理，避免不同地區(qū)在法律法規(guī)上出現(xiàn)矛盾和沖突；要著力破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共權(quán)益的均等化，防止城鄉(xiāng)矛盾和失衡。在發(fā)展硬環(huán)境建設(shè)上，要通過貫穿全域的“交通廊道”和“生態(tài)廊道”構(gòu)筑，促進生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，使綠色治理與綠色發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，做美城市群“群網(wǎng)”，破解“城市病”。

（作者章勝峰系中共金華市委黨校副教授，段文奇系臺州學(xué)院教授。本文發(fā)表于《江淮論壇》2021年第2期，原標(biāo)題為“長三角地區(qū)大城小鎮(zhèn)互促共進機制及對策探討”，有大幅刪節(jié)。）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學(xué)重點研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務(wù)實政策建議。