日本是世界上最早提出“都市圈”概念并且對都市圈進行統一規劃和跨區域聯合治理的國家，在都市圈發展與治理方面積累了非常豐富的經驗。這其中，以東京都為主要核心城市的“東京都市圈”最具代表性。

對東京都市圈的界定有狹義和廣義之分。狹義的東京都市圈是指東京都及周邊的埼玉、千葉、神奈川（即“一都三縣”），面積1.34萬平方公里（占全國3.5%），人口規模4000多萬（占全國約1/3），經濟總量接近全國一半，城市化率超過90%。廣義的東京都市圈又稱“首都圈”，是在“一都三縣”的基礎上加入茨城、栃木、群馬及山梨等四縣（即“一都七縣”），總面積達3.69萬平方公里（占全國9.8%）。

東京幾乎是從戰后的廢墟上重建而成，在不到半個世紀內發展成為日本政治、經濟、文化、教育和科技創新中心，也成為與倫敦、巴黎、紐約相齊名的世界城市，并帶動了整個日本首都圈的繁榮。東京都市圈發展和治理的借鑒意義，不僅在于它已達到的領先規模和發達水平，更在于其集約化、多核心的發展模式和政府主導下的協調治理機制。

東京都市圈的發展模式：從“一極集中”走向“多核多圈”

東京的歷史源遠流長，其作為日本的政治和經濟中心最早可追溯到四百多年前德川幕府時期的江戶時代，并于1868年正式成為日本首都。盡管在1920年東京已是一個擁有330萬人口和35個區縣的工業化大城市，但真正以都市圈模式開始發展始于戰后復興階段的20世紀50年代初。東京都市圈的發展主要經歷了三個歷史時期，最終形成了當前“多核心、多圈層”的空間結構和高度互補的功能布局。

（一）經濟高速增長背景下以控制規模、開發新城為主要特征的都市圈雛形期

經歷了近10年的戰后復興，整個日本經濟從20世紀50年代中期進入了高速增長階段。伴隨著制造業大規模集聚和城市人口快速增長，東京因其特殊的地理區位、政治及經濟中心地位自然成為首都圈的超級核心城市，但很快就面臨交通堵塞、基礎設施不足、居住環境惡化等一系列城市問題。為此，這一時期的城市發展政策一方面是延續戰前控制城市規模無序擴張的理念，另一方面是將重點放在為促進產業設施分散而積極開發周邊地區和加快建設大型基礎設施上。

為了控制東京向周邊地區無序擴張，日本政府最早以推行“綠化帶+衛星城市（中小工業城市）”的方式來引導城市空間重構和產業功能布局。但其中以綠化帶限制城市蔓延的做法并未奏效——因為地價快速攀升使私人土地所有者不愿放棄土地上漲帶來的收益，東京建成區面臨加速擴張的挑戰。不過，依靠《首都圈建成區內工業等設施控制法》、《首都圈城市開發地區整治法》等強制性的國家法規，早期集聚在東京核心區的工業、教育、行政辦公以及批發倉儲流通等多類設施逐步分散，城市周邊地區的衛星城和新興工業城市建設也得以快速推進，以多摩地區和筑波學園城市為典型代表。同時，為籌備1964年東京奧運會，以城市交通和城際高速路網為代表的大型基礎設施建設也取得了巨大成就。由此，依靠首都圈內核心城市的快速崛起與主動的城市規模控制，輔以周邊地區的新城建設和大型基礎設施開發，東京都市圈的雛形初步顯現。

（二）經濟中低速增長背景下以一極集中、適度疏解為主要特征的都市圈擴張期

以1974年第一次石油危機為轉折點，東京都市圈的經濟增長開始減速，但產業轉型反而加速了服務業和商務功能向東京都心的進一步聚集。同時，1980年代起因經濟滯脹、第二次石油危機和泡沫經濟出現引發日本政府的財政約束和私人土地投機性開發，東京周邊地區的發展提速，以多個首都圈副中心和商務核心城市的興起為代表。這一時期的外部經濟環境變化劇烈，首都圈政策也多次調整，但主要以擺脫“一極集中”依賴、適度疏解非首都功能為目標。

20世紀70-80年代，東京的人口變化和土地利用結構的變化可以反映出這一時期“一極集中”特征的加劇。一方面，常住人口從東京向周邊地區遷移的同時，中心區就業人口顯著增長；另一方面，東京都內商務辦公用地面積在70年代的十年期間更是劇增了1.6倍。中心城市功能加速集聚的趨勢并未因經濟增長減速而放慢，而只是從前一時期的常住人口和制造業設施集中轉變為就業人口和商務辦公設施的集中。產業結構轉型下的功能集聚反而使“一極集中”現象矛盾更加尖銳，過度的密集和規模擴張使得東京都與周邊區縣的差距放大，不僅影響到首都圈經濟社會系統的穩定，還因常住人口減少引發中心空洞化、房價泡沫、公共項目效益下降、城際交通惡化和環境污染等一系列新城市問題。為此，日本政府開始大力發展商務核心城市：不僅將副中心增加到七個（新宿、池袋、澀谷、大崎、臨海、錦系町、上野/淺草），還加快開發周邊的橫濱未來21世紀港、埼玉新中心、幕張新中心等多個新興商務核心城市。加上區域性交通網絡的完善，多核型的都市圈架構得以逐步擴張。

（三）經濟增長停滯、社會矛盾凸顯背景下以多核分散、職住平衡為特征的都市圈成熟期

20世紀90年代起的“后泡沫經濟”期，東京都的經濟增速和人口規模都進入了前所未有的負增長階段，人口老齡化的加劇和經濟停滯引發的就業困難等社會矛盾也逐步凸顯，社會價值觀的多元化和信息化趨勢也加速了城市生活方式和發展模式的轉變。這一時期的發展政策理念除了繼續完善首都圈的多核心型城市結構，還提出了進一步促進各項城市功能空間布局優化，加強就業和居住功能平衡的方針。這是因為經濟衰退時期日本政府和公眾普遍反思過往的高速經濟增長并沒有給都市圈生活就業環境帶來質的提升，反而因功能過度集聚和泡沫經濟破滅加劇了各類“大城市病”，社會各方迫切要求營造良好生活和就業環境、發展知識密集型新興產業、創造獨特文化和增強國際大都市競爭力。

為此，首都圈城市建設的重點逐步轉變為建設基層生活圈，促進生活性服務設施、公共交通設施的發展。道路交通建設從增加規模轉向提升交通網絡系統的整體運行效率，如干線道路網整治和道路連續立交項目等。同時，政府加強整治中心區，夯實副中心區（如東京都政府遷入新宿副都心），城市開發模式也從政府主導轉向以民間開發和區市町村基層自治體為主。由此，東京都市圈完成了由“一極”向“多核”的轉變，形成了相對成熟的多中心分散型網絡結構。

以規劃調控與跨區域行政協作為抓手，完善大都市圈治理機制

在東京都市圈逐步走向成熟的發展進程中，最重要的制度性因素在于日本政府自上而下地“建綱立制”和主動引導下的結構調整和政策配套，也與區域性行政制度緊密相關。這集中表現為統一性、多輪次的“首都圈整備規劃”和中央政府主導下的區域性行政協調機制。

（一）區域性統一規劃機制

日本的“首都圈整備規劃”始于20世紀50年代，先后于1958年、1968年、1976年、1986年、1999年制定了五輪次，其間經歷了日本經濟從戰后復興、高速增長、穩定發展到泡沫破滅、經濟衰退等半個多世紀的發展進程，規劃所面對的時代背景和外部環境發生了多次歷史性轉折，也都具有很強的針對性和鮮明的時代特征。從第一次首都圈規劃到第五次首都圈規劃，核心目標都是致力于解決區域經濟一體化過程中的空間結構、功能布局和因人口、資源和城市功能過度密集所引發的各類區域性問題。

首都圈規劃之所以成為日本政府進行區域空間布局調控的重大公共政策，離不開背后完備的法律保障、合理的機構設置和配套的財政金融政策等手段。

完備的法律體系保障。為了保證規劃的權威性和順利實施，日本政府前后共制定了十多項相關法律。以1950年制定的《首都圈建設法》為例，該法強調“東京都不僅僅是一個地方自治政府，更是日本的中心、與世界各國接觸的首都”和“有必要為與國內外聯系交往的各種中樞性活動具有更高效率而統一性制定規劃方案”，這使得東京都的城市建設和規劃管理上升到國家政策層面，也促成了中央一級規劃統籌機構——“首都建設委員會”的設立。

設置統籌中央和地方、促成區域協調的規劃機構。前兩輪規劃的主體是從1950年成立的首都建設委員會過渡到1956年改組后的首都圈整備委員會，即由一個實行合議制的獨立性議事機構轉變為總理府直屬、委員長由建設大臣兼任的中央直屬辦事機構，促進跨區域的開發建設協調。從第三次規劃起，規劃主體納入新成立的中央機構——國土廳下屬的大都市圈整備局，強調要從整個國土開發框架中來定位首都圈發展，規劃主體與地方政府成為“主導-從屬”的關系。從咨詢委員會改組為行政委員會，再到相對純粹的中央行政機構，規劃決策權力的上移對于提升區域性規劃編制效率和實現效果作用顯著，既保證了首都圈規劃和全國性規劃的一致性，也容易獲得一些大型項目的資金保障和政策傾斜。

相配套的財政金融政策。為加速規劃目標的落地，政府還推出了一系列“扶持政策包”。如：財政轉移支付（將中央稅收的一部分轉移給企業遷入地所屬的地方政府）；搬遷企業的所得稅減免；新開發地區的政府發行地方債并由中央財政貼息；中央政府通過政策性銀行向市場主體定向發放產業轉移專項貸款；近郊整治地帶、城市開發區內的新興工業園開發還可享受法定的特別稅制優惠。

（二）跨行政區劃的區域協作機制

在東京都市圈的發展過程中，隨著中心城市功能集聚和輻射能力的增強以及圈內生活性、生產性活動半徑的快速擴張，很多城市問題的產生及影響范圍逐漸呈現出跨越行政區劃、覆蓋都市圈大部分區域的特征。為解決這一系列紛繁復雜的區域性問題，除了引導性的統一規劃，也離不開有效的區域性行政協調和管理機制。

從區域行政的歷史經驗看，東京都市圈內的區域性協調機制，多年來主要以中央政府主導，即中央政府通過完善、權威的區域性規劃體系和強有力的項目資金保障、政策配套以及自上而下的宏觀調控，達到區域行政協作的目的。而以地方政府為主體的區域聯合組織或機構的數量和活動范圍受到諸多行政法令的嚴格限制。其主要原因除了與日本國家政體的集權化特征高度相關之外，也與大規模的區域開發對于效率提升、資金保障、資源合理配置等方面的要求密切相關，相對集中的協調機制有利于避免重復建設、資源浪費和地方政府間的惡性競爭等問題。

不過，即使在這種行政管理體制下，東京都市圈內各地方自治體之間仍探索出了與中央集權主導相配套的一些區域性協作機制，保證了處理具體性區域問題的針對性和靈活性。1947年頒布的《地方自治法》賦予了都道府縣各級地方政府相應的自治職能，并規定各地方政府可以通過設立協議會、共同設置機構、事務委托、設立事務組織和區域聯合組織等形式建立處理區域性事務的協作機制。當前，一些正式體制外的跨區域協議會是最常見的形式，如東京都市圈交通規劃協議會、“七都縣首腦會議”。這些自下而上的協調機制也成為中央政府主導區域協調機制的有益補充。

幾點啟示

“他山之石，可以攻玉”。東京都市圈是世界范圍內屈指可數的著名大都市圈之一，其多年形成的獨特發展模式和豐富治理經驗對于我國以北京、上海為代表的多個特大城市及其周邊地區的發展具有參考價值。在當前京津冀協同發展、長江經濟帶建設深入推進的背景下，圍繞優化我國經濟發展空間的現實挑戰和治理需求出發，總結幾點啟示。

第一，要以“大都市圈”發展模式引領我國一些特大型城市及其周邊地區的空間結構和功能布局，加速區域經濟一體化發展。這種模式強調圈內中心城市與周邊地區的功能互補和相互帶動，有利于中心城市的功能升級和周邊地區的共同發展。分散型網絡區域結構的形成，不僅需要適度疏解城市功能、建設多個次一級城市中心，還需保持居住和其他城市功能的平衡與共存，以打造疏密有致、適度集約的多核心型都市圈結構。

第二，建立科學完善、動態調整的區域性統一規劃及相應的制度保障，促進都市圈協同發展。區域性統一規劃能夠跨越行政區劃的范圍，從國家戰略需求和更大程度發揮區域發展規模效益及集聚優勢的角度出發，依據都市圈整體發展的水平、范圍和特質，對空間組織、基礎設施、城市環境、產業布局及公共服務等區域性問題進行統籌考慮，并開展整體規劃和針對性的項目規劃。要將規劃思路和政策落到實處，必須通過立法為規劃提供實施保障，增強區域性協調機構或組織的影響力，及時響應各種合理訴求，并同步推進財政、金融、社會等相關配套政策。

第三，加快形成適應國情、靈活有效的跨區域行政協調機制，推動區域性互補合作。東京都市圈內跨區域協作機制的形成既發揮了中央政府主導下提高資源利用效率、避免無序競爭的優勢，也適時發揮了地方政府主動尋求協作的積極性。這不僅順應了日本地方自治和分權改革的需要，也在不突破現行地方行政體制框架下實現了區域職能協作。

(本文內容僅代表作者個人觀點)