近日，據多家媒體報道，山東濟南市歷城區鮑山街道的李壽國于2020年3月向所在街道遞交信息公開申請書，于2021年10月23日收到街道回復的收費通知書，顯示其申請公開的材料街道已經做了處理，但需繳納154700元的“信息處理費”才能獲得。對此，李壽國表示：他在外打工不吃不喝三年才可能賺到這筆錢，“就算讓我賣血賣腎都湊不夠” 。

打工人申請政府信息公開卻因天價處理費受阻，本身已是吸引眼球的新聞。當記者聯系鮑山街道辦了解情況時，工作人員的答復是：“相關行為合法合規，政府不會干違法的事。我們開展任何工作，都是按照工作要求和法律條文規定來的。”此答復一出，瞬時引爆輿情，有媒體質疑：“街道辦是不想公開嗎？”

 事實上，自2008年《政府信息公開條例》正式生效以來，我國就走上了政府透明度建設的快車道，“陽光是最好的防腐劑”這一域外舶來的法諺已在本土深入人心。《政府信息公開條例》第27條曾明確規定：“行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用”；第28條進一步作出便民安排：“申請公開政府信息的公民確有經濟困難的，經本人申請、政府信息公開工作機構負責人審核同意，可以減免相關費用” 。政府信息公開申請只收成本費，且對困難申請者有減免——我國法上的這一安排既符合國際慣例，也廣為群眾接受。直到上述天價收費案，人們才發現，向政府申請信息公開，已不再是“免費午餐”，甚至還有些變味了？

在此背景下，輿情洶涌而至，也引起了法學專家的省思。

有教授指出：按照2020年《政府信息公開信息處理費管理辦法》第2條規定，街道辦事處確實可以向申請人收取信息處理費，目的是“為了調節政府信息公開申請行為、引導申請人合理行使權利”，即為了避免申請人濫用權利，向申請公開政府信息超出一定數量或者頻次范圍的申請人收取的費用。

具體到本案，鮑山街道收取15萬復印費的依據是《政府信息公開信息處理費管理辦法》第5條：“30頁以下（含30頁）的，不收費；31—100頁（含100頁）的部分，10元/頁；101—200頁（含200頁）的部分，20元/頁；201頁以上的部分，40元/頁。”由于李壽國申請公開的信息大約有4000頁之多（全村600多戶，平均每戶6-7頁），累進計費確實超過了15萬元。

反過來，李壽國則認為自己很“冤”，因為他堅稱自己的信息公開申請沒有超出合理范圍，且這些信息都是政府應該公開的，甚至是應該主動上墻公示的。對此，該教授指出：“這起事件引發的問題應該如何定性？我的答案倒是很簡單——其實沒有問題。在這起事件中，沒有任何人、任何單位犯了實質性的錯誤，沒有任何人、任何單位需要承擔法律責任，也沒有任何人、任何單位需要寫檢討或需要說抱歉。一切正常，歲月靜好，只是發生了一件小事，僅此而已。”

申言之，收取天價申請費并非鮑山街道辦的工作瑕疵，這樣做是因為街道辦預判若公開全村600多戶的拆遷補償協議，搞不好會“釀成一場群體性事件”，故找了個于法有據、順理成章的借口，讓申請者知難而退。街道辦真正的工作瑕疵在于對輿情神經過敏，解釋清楚便夠了，無須視批評之聲如洪水猛獸。而李壽國雖“給街道辦事處和地方政府惹了些麻煩”，但“確實沒犯什么錯誤，維護自己的利益都是通過合法的渠道”，故也須合理對待。

 然而，這真的是“歲月靜好”的“一件小事”嗎？樸素的法感情告訴我們：一場司法爭議中的兩造，在法律上不可能都對，盡管在道德倫理上有此可能。申請者說不該收費，被申請者說該收天價費，總該有一方在法律上占理。

有學者之所以得出雙方都有理的結論，原因是認為“對于是否應該公開全體村民的拆遷補償協議之類的具體事項，《政府信息公開條例》沒有明確的規定”，這就構成無可避免的法律灰色地帶，雙方有了不同理解，而且兩種理解都對。

但問題是，法律灰色地帶的確隨處可見，但法律人本職工作就在于從灰色中尋出光明來，否則“和稀泥”便是；而當事人盡管可以基于自己的利益或處境來理解法律，但最終哪種解釋在法律上更站得住腳，還是得靠“擺事實，講道理”。

不過，進入法律解釋之前，要解決的一個前提性問題——這里真是一個灰色地帶嗎？

答案是否定的。2008年生效的《政府信息公開條例》第12條明確要求“鄉（鎮）人民政府應當在其職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況”。2019年修訂后的《政府信息公開條例》第21條重申了這一法律要求。

當然，這里的“征拆補償、補助費用的發放、使用情況”可做兩種理解：一種是宏觀解釋，即政府只需要公布相關的整體情況，無需分戶細分公布；另一種則是微觀解釋，即政府需要公布分戶的信息。具體采哪種解釋，需要看土地房屋征拆領域的細化規定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第15條規定：“房屋征收部門對房屋征收范圍內房屋權屬、區位、用途、建筑面積等情況的調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。”第29條第1款規定：“房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布。”據此，在國有土地房屋征補領域，征收人必須在被征收人范圍內公布分戶補償信息。

有人對此可能質疑：這類信息必然包括被征收人的大量個人信息，甚至是隱私，為何可以公開？誠然，現行《政府信息公開條例》第15條確實規定“涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關不得公開”，但同時也明確“行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開”。這意味著個人隱私并非拒絕公開堅不可破的“擋箭牌”，而需要與公開促進的公共利益相權衡。

《國有土地上房屋征收與補償條例》的上述規定，就是在立法上給出一個權衡結果，要求必須在被征收人范圍內公開分戶補償信息，哪怕會影響個人隱私，個中理由是公開所帶來的公共利益，如被征收人據此更有效地監督政府是否依法公正補償，要大于個人隱私利益。

在我國當下語境中，這樣的權衡實屬審慎，因為立法并不要求對世公開，而只要求對其他被征收人公布——考慮到被征收人多年同處一個社區，鄉里鄉親彼此多有了解，公布鄰人的拆遷補償金額，不會過分侵害隱私，或者引發學者所擔心的“群體性事件”。回顧數十年來因征拆引起的惡性事件，反倒是不公開鄰里所獲補償更容易引發群眾對補償不公的懷疑乃至憤怒。因此，政府負有在被征收人范圍內公開分戶補償信息的法律義務殆無疑義。

對此，一個可能的詰問是：以上討論的是國有土地上房屋征補，而天價收費案涉及的是集體土地征收，因為李壽國所在的梁王二村位于城鄉結合部，不是國有土地。誠然，2019年修訂的《土地管理法》確實沒有明文要求集體土地征收人公布分戶的補償信息，但這并不意味著相比國有土地被征收人，集體土地被征收人在知情權方面就天然“矮一頭”。早在2011年，中紀委、監察部就曾發出通知，明確集體土地上房屋拆遷要參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行。實踐中，最高人民法院也在（2018）最高法行再180號判決書中指出：“本案涉及的雖然是集體土地征收，但對于分戶補償情況是否應予公開，集體土地與國有土地上房屋征收不應有所差別，可以參照適用”。所以，向集體土地被征收人主動公開其他被征收人每戶收到的拆遷補償金額，是確切無疑的法律要求，不存在任何灰色地帶。

接下來的問題是：李壽國是否有權要求街道辦公開上述信息呢？答案是肯定的。恰恰是由于不同意政府的補償方案，李的房子被鮑山街道辦事處強拆，經起訴后獲得補償，但發現比其他村民少了近1200元/平方米，李遂向山東高院提起再審，希望能拿到其他近600戶拆遷村民的補償信息作為新的證據，來證明自己“吃了虧”。為收集證據，他向鮑山街道辦提交了信息公開申請。可見，李壽國原本就是被征收人，街道辦依法應主動向其公開其他被征收人的補償信息，不公開本已是錯，變相拒絕其公開申請更是“錯上加錯”。

對該案的分析本可就此打住，但也許有人繼續追問：有錯在先的街道辦向李壽國收取天價信息公開費固然違法，但能否推出所有政府信息公開都不應收費？答案當然是否定的。2019年修訂的《政府信息公開條例》第42條規定：“行政機關依申請提供政府信息，不收取費用。但是，申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費。”第一句話修訂前的條例就有，第二句話是新加的，確立了信息公開收費的場景。

問題的關鍵在于如何理解這里的“申請數量、頻次明顯超過合理范圍”。回溯條例修訂過程，其之所以增設收費制度，主要是回應2015年“陸紅霞訴南通市發改委政府信息公開”案所引發的廣泛關注，即如何有效限制政府信息公開申請權濫用。修法者最后選擇的解決方案是收費，但為了避免不當擴大打擊面，應將“申請數量、頻次超過合理范圍”理解為政府信息公開申請權濫用。

在此基礎上，界定“濫用”就不能只看客觀的數量、頻次，而要將申請行為置于具體語境下，考察申請者是否“無事生非”，用大量、瑣碎、重復的申請給政府施壓以泄憤，或謀取與信息公開申請事項毫無關系的私益。街道辦和學者有意或無意誤解的也正是此標準，其援引《政府信息公開信息處理費管理辦法》第5條，將申請的紙張頁數作為計算收費的依據，卻忽略了在計算費率之前，首先需要確定李壽國構成申請權濫用并因此應予收費。前述分析表明，李并未濫權，而是在維護自己的正當權益。

實際上，《政府信息公開信息處理費管理辦法》第4條還設置了按件計收的標準，規定同一申請人一個自然月累計申請10件以下的不收費，以上的累進收費。這更是容易在實踐中造成誤解，讓人以為只要申請頻次、數量達到10件/月以上，就屬于“申請數量、頻次超過合理范圍”，就應當收費。這顯然與政府信息公開申請收費制度的初衷背道而馳，甚至會帶來“以收費拒公開”的系統性風險，不可不察。

綜上，引發輿情的天價政府信息公開收費并不只是一個輿情問題，更是一個法律問題。政府信息公開既不是“免費午餐”，也不是“鴻門宴”，關鍵看如何精細分類、準確適法。公權部門做事無愧于民，當然不怕輿情；但要做到無愧于民，首先就要無愧于法——于法有虧當及早糾正，而不是靠應對輿情問題來解決法律問題。

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作者彭錞，系北京大學憲法與行政法研究中心研究員。法治中國，不在宏大的敘事，而在細節的雕琢。在“法治的細節”中，讓我們超越結果而明晰法治的脈絡。本專欄由法律法學界專業人士為您特供。