近日，據(jù)多家媒體報(bào)道，山東濟(jì)南市歷城區(qū)鮑山街道的李壽國(guó)于2020年3月向所在街道遞交信息公開申請(qǐng)書，于2021年10月23日收到街道回復(fù)的收費(fèi)通知書，顯示其申請(qǐng)公開的材料街道已經(jīng)做了處理，但需繳納154700元的“信息處理費(fèi)”才能獲得。對(duì)此，李壽國(guó)表示：他在外打工不吃不喝三年才可能賺到這筆錢，“就算讓我賣血賣腎都湊不夠” 。

打工人申請(qǐng)政府信息公開卻因天價(jià)處理費(fèi)受阻，本身已是吸引眼球的新聞。當(dāng)記者聯(lián)系鮑山街道辦了解情況時(shí)，工作人員的答復(fù)是：“相關(guān)行為合法合規(guī)，政府不會(huì)干違法的事。我們開展任何工作，都是按照工作要求和法律條文規(guī)定來(lái)的。”此答復(fù)一出，瞬時(shí)引爆輿情，有媒體質(zhì)疑：“街道辦是不想公開嗎？”

 事實(shí)上，自2008年《政府信息公開條例》正式生效以來(lái)，我國(guó)就走上了政府透明度建設(shè)的快車道，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”這一域外舶來(lái)的法諺已在本土深入人心。《政府信息公開條例》第27條曾明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用”；第28條進(jìn)一步作出便民安排：“申請(qǐng)公開政府信息的公民確有經(jīng)濟(jì)困難的，經(jīng)本人申請(qǐng)、政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核同意，可以減免相關(guān)費(fèi)用” 。政府信息公開申請(qǐng)只收成本費(fèi)，且對(duì)困難申請(qǐng)者有減免——我國(guó)法上的這一安排既符合國(guó)際慣例，也廣為群眾接受。直到上述天價(jià)收費(fèi)案，人們才發(fā)現(xiàn)，向政府申請(qǐng)信息公開，已不再是“免費(fèi)午餐”，甚至還有些變味了？

在此背景下，輿情洶涌而至，也引起了法學(xué)專家的省思。

有教授指出：按照2020年《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》第2條規(guī)定，街道辦事處確實(shí)可以向申請(qǐng)人收取信息處理費(fèi)，目的是“為了調(diào)節(jié)政府信息公開申請(qǐng)行為、引導(dǎo)申請(qǐng)人合理行使權(quán)利”，即為了避免申請(qǐng)人濫用權(quán)利，向申請(qǐng)公開政府信息超出一定數(shù)量或者頻次范圍的申請(qǐng)人收取的費(fèi)用。

具體到本案，鮑山街道收取15萬(wàn)復(fù)印費(fèi)的依據(jù)是《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》第5條：“30頁(yè)以下（含30頁(yè)）的，不收費(fèi)；31—100頁(yè)（含100頁(yè)）的部分，10元/頁(yè)；101—200頁(yè)（含200頁(yè)）的部分，20元/頁(yè)；201頁(yè)以上的部分，40元/頁(yè)。”由于李壽國(guó)申請(qǐng)公開的信息大約有4000頁(yè)之多（全村600多戶，平均每戶6-7頁(yè)），累進(jìn)計(jì)費(fèi)確實(shí)超過(guò)了15萬(wàn)元。

反過(guò)來(lái)，李壽國(guó)則認(rèn)為自己很“冤”，因?yàn)樗麍?jiān)稱自己的信息公開申請(qǐng)沒(méi)有超出合理范圍，且這些信息都是政府應(yīng)該公開的，甚至是應(yīng)該主動(dòng)上墻公示的。對(duì)此，該教授指出：“這起事件引發(fā)的問(wèn)題應(yīng)該如何定性？我的答案倒是很簡(jiǎn)單——其實(shí)沒(méi)有問(wèn)題。在這起事件中，沒(méi)有任何人、任何單位犯了實(shí)質(zhì)性的錯(cuò)誤，沒(méi)有任何人、任何單位需要承擔(dān)法律責(zé)任，也沒(méi)有任何人、任何單位需要寫檢討或需要說(shuō)抱歉。一切正常，歲月靜好，只是發(fā)生了一件小事，僅此而已。”

申言之，收取天價(jià)申請(qǐng)費(fèi)并非鮑山街道辦的工作瑕疵，這樣做是因?yàn)榻值擂k預(yù)判若公開全村600多戶的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，搞不好會(huì)“釀成一場(chǎng)群體性事件”，故找了個(gè)于法有據(jù)、順理成章的借口，讓申請(qǐng)者知難而退。街道辦真正的工作瑕疵在于對(duì)輿情神經(jīng)過(guò)敏，解釋清楚便夠了，無(wú)須視批評(píng)之聲如洪水猛獸。而李壽國(guó)雖“給街道辦事處和地方政府惹了些麻煩”，但“確實(shí)沒(méi)犯什么錯(cuò)誤，維護(hù)自己的利益都是通過(guò)合法的渠道”，故也須合理對(duì)待。

 然而，這真的是“歲月靜好”的“一件小事”嗎？樸素的法感情告訴我們：一場(chǎng)司法爭(zhēng)議中的兩造，在法律上不可能都對(duì)，盡管在道德倫理上有此可能。申請(qǐng)者說(shuō)不該收費(fèi)，被申請(qǐng)者說(shuō)該收天價(jià)費(fèi)，總該有一方在法律上占理。

有學(xué)者之所以得出雙方都有理的結(jié)論，原因是認(rèn)為“對(duì)于是否應(yīng)該公開全體村民的拆遷補(bǔ)償協(xié)議之類的具體事項(xiàng)，《政府信息公開條例》沒(méi)有明確的規(guī)定”，這就構(gòu)成無(wú)可避免的法律灰色地帶，雙方有了不同理解，而且兩種理解都對(duì)。

但問(wèn)題是，法律灰色地帶的確隨處可見，但法律人本職工作就在于從灰色中尋出光明來(lái)，否則“和稀泥”便是；而當(dāng)事人盡管可以基于自己的利益或處境來(lái)理解法律，但最終哪種解釋在法律上更站得住腳，還是得靠“擺事實(shí)，講道理”。

不過(guò)，進(jìn)入法律解釋之前，要解決的一個(gè)前提性問(wèn)題——這里真是一個(gè)灰色地帶嗎？

答案是否定的。2008年生效的《政府信息公開條例》第12條明確要求“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開下列政府信息：征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況”。2019年修訂后的《政府信息公開條例》第21條重申了這一法律要求。

當(dāng)然，這里的“征拆補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況”可做兩種理解：一種是宏觀解釋，即政府只需要公布相關(guān)的整體情況，無(wú)需分戶細(xì)分公布；另一種則是微觀解釋，即政府需要公布分戶的信息。具體采哪種解釋，需要看土地房屋征拆領(lǐng)域的細(xì)化規(guī)定。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第15條規(guī)定：“房屋征收部門對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況的調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。”第29條第1款規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。”據(jù)此，在國(guó)有土地房屋征補(bǔ)領(lǐng)域，征收人必須在被征收人范圍內(nèi)公布分戶補(bǔ)償信息。

有人對(duì)此可能質(zhì)疑：這類信息必然包括被征收人的大量個(gè)人信息，甚至是隱私，為何可以公開？誠(chéng)然，現(xiàn)行《政府信息公開條例》第15條確實(shí)規(guī)定“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開”，但同時(shí)也明確“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開”。這意味著個(gè)人隱私并非拒絕公開堅(jiān)不可破的“擋箭牌”，而需要與公開促進(jìn)的公共利益相權(quán)衡。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的上述規(guī)定，就是在立法上給出一個(gè)權(quán)衡結(jié)果，要求必須在被征收人范圍內(nèi)公開分戶補(bǔ)償信息，哪怕會(huì)影響個(gè)人隱私，個(gè)中理由是公開所帶來(lái)的公共利益，如被征收人據(jù)此更有效地監(jiān)督政府是否依法公正補(bǔ)償，要大于個(gè)人隱私利益。

在我國(guó)當(dāng)下語(yǔ)境中，這樣的權(quán)衡實(shí)屬審慎，因?yàn)榱⒎ú⒉灰髮?duì)世公開，而只要求對(duì)其他被征收人公布——考慮到被征收人多年同處一個(gè)社區(qū)，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親彼此多有了解，公布鄰人的拆遷補(bǔ)償金額，不會(huì)過(guò)分侵害隱私，或者引發(fā)學(xué)者所擔(dān)心的“群體性事件”。回顧數(shù)十年來(lái)因征拆引起的惡性事件，反倒是不公開鄰里所獲補(bǔ)償更容易引發(fā)群眾對(duì)補(bǔ)償不公的懷疑乃至憤怒。因此，政府負(fù)有在被征收人范圍內(nèi)公開分戶補(bǔ)償信息的法律義務(wù)殆無(wú)疑義。

對(duì)此，一個(gè)可能的詰問(wèn)是：以上討論的是國(guó)有土地上房屋征補(bǔ)，而天價(jià)收費(fèi)案涉及的是集體土地征收，因?yàn)槔顗蹏?guó)所在的梁王二村位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，不是國(guó)有土地。誠(chéng)然，2019年修訂的《土地管理法》確實(shí)沒(méi)有明文要求集體土地征收人公布分戶的補(bǔ)償信息，但這并不意味著相比國(guó)有土地被征收人，集體土地被征收人在知情權(quán)方面就天然“矮一頭”。早在2011年，中紀(jì)委、監(jiān)察部就曾發(fā)出通知，明確集體土地上房屋拆遷要參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行。實(shí)踐中，最高人民法院也在（2018）最高法行再180號(hào)判決書中指出：“本案涉及的雖然是集體土地征收，但對(duì)于分戶補(bǔ)償情況是否應(yīng)予公開，集體土地與國(guó)有土地上房屋征收不應(yīng)有所差別，可以參照適用”。所以，向集體土地被征收人主動(dòng)公開其他被征收人每戶收到的拆遷補(bǔ)償金額，是確切無(wú)疑的法律要求，不存在任何灰色地帶。

接下來(lái)的問(wèn)題是：李壽國(guó)是否有權(quán)要求街道辦公開上述信息呢？答案是肯定的。恰恰是由于不同意政府的補(bǔ)償方案，李的房子被鮑山街道辦事處強(qiáng)拆，經(jīng)起訴后獲得補(bǔ)償，但發(fā)現(xiàn)比其他村民少了近1200元/平方米，李遂向山東高院提起再審，希望能拿到其他近600戶拆遷村民的補(bǔ)償信息作為新的證據(jù)，來(lái)證明自己“吃了虧”。為收集證據(jù)，他向鮑山街道辦提交了信息公開申請(qǐng)。可見，李壽國(guó)原本就是被征收人，街道辦依法應(yīng)主動(dòng)向其公開其他被征收人的補(bǔ)償信息，不公開本已是錯(cuò)，變相拒絕其公開申請(qǐng)更是“錯(cuò)上加錯(cuò)”。

對(duì)該案的分析本可就此打住，但也許有人繼續(xù)追問(wèn)：有錯(cuò)在先的街道辦向李壽國(guó)收取天價(jià)信息公開費(fèi)固然違法，但能否推出所有政府信息公開都不應(yīng)收費(fèi)？答案當(dāng)然是否定的。2019年修訂的《政府信息公開條例》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M(fèi)用。但是，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)。”第一句話修訂前的條例就有，第二句話是新加的，確立了信息公開收費(fèi)的場(chǎng)景。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何理解這里的“申請(qǐng)數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍”。回溯條例修訂過(guò)程，其之所以增設(shè)收費(fèi)制度，主要是回應(yīng)2015年“陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開”案所引發(fā)的廣泛關(guān)注，即如何有效限制政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用。修法者最后選擇的解決方案是收費(fèi)，但為了避免不當(dāng)擴(kuò)大打擊面，應(yīng)將“申請(qǐng)數(shù)量、頻次超過(guò)合理范圍”理解為政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用。

在此基礎(chǔ)上，界定“濫用”就不能只看客觀的數(shù)量、頻次，而要將申請(qǐng)行為置于具體語(yǔ)境下，考察申請(qǐng)者是否“無(wú)事生非”，用大量、瑣碎、重復(fù)的申請(qǐng)給政府施壓以泄憤，或謀取與信息公開申請(qǐng)事項(xiàng)毫無(wú)關(guān)系的私益。街道辦和學(xué)者有意或無(wú)意誤解的也正是此標(biāo)準(zhǔn)，其援引《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》第5條，將申請(qǐng)的紙張頁(yè)數(shù)作為計(jì)算收費(fèi)的依據(jù)，卻忽略了在計(jì)算費(fèi)率之前，首先需要確定李壽國(guó)構(gòu)成申請(qǐng)權(quán)濫用并因此應(yīng)予收費(fèi)。前述分析表明，李并未濫權(quán)，而是在維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

實(shí)際上，《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》第4條還設(shè)置了按件計(jì)收的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定同一申請(qǐng)人一個(gè)自然月累計(jì)申請(qǐng)10件以下的不收費(fèi)，以上的累進(jìn)收費(fèi)。這更是容易在實(shí)踐中造成誤解，讓人以為只要申請(qǐng)頻次、數(shù)量達(dá)到10件/月以上，就屬于“申請(qǐng)數(shù)量、頻次超過(guò)合理范圍”，就應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。這顯然與政府信息公開申請(qǐng)收費(fèi)制度的初衷背道而馳，甚至?xí)?lái)“以收費(fèi)拒公開”的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，不可不察。

綜上，引發(fā)輿情的天價(jià)政府信息公開收費(fèi)并不只是一個(gè)輿情問(wèn)題，更是一個(gè)法律問(wèn)題。政府信息公開既不是“免費(fèi)午餐”，也不是“鴻門宴”，關(guān)鍵看如何精細(xì)分類、準(zhǔn)確適法。公權(quán)部門做事無(wú)愧于民，當(dāng)然不怕輿情；但要做到無(wú)愧于民，首先就要無(wú)愧于法——于法有虧當(dāng)及早糾正，而不是靠應(yīng)對(duì)輿情問(wèn)題來(lái)解決法律問(wèn)題。

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作者彭錞，系北京大學(xué)憲法與行政法研究中心研究員。法治中國(guó)，不在宏大的敘事，而在細(xì)節(jié)的雕琢。在“法治的細(xì)節(jié)”中，讓我們超越結(jié)果而明晰法治的脈絡(luò)。本專欄由法律法學(xué)界專業(yè)人士為您特供。