經濟學家往往生活在象牙塔中。他們構建出了一個又一個精致的模型，每一個模型都是屬于自己的小世界。在這個理想中的王國里，經濟學家主宰一切。他們提出規則，然后得到結果。他們創造問題，然后解決問題。直到有一天，經濟學家開始走出象牙塔，猛然發現外邊的世界竟如此地豐富多彩。面對真實的世界，有的經濟學家長嘆一聲，轉身躲回象牙塔中，從此不再關注外邊的世界。有的經濟學家則深吸一口氣，挽起袖子，義無反顧地擁抱現實，開始了一場全新的體驗，考希克·巴蘇就是其中一位。

考希克·巴蘇是一名印度籍經濟學家，最開始在康奈爾大學當經濟學教授，后來出任印度財政部首席經濟顧問。2012年，他被世界銀行任命為首席經濟學家。巴蘇的主要研究領域是發展經濟學，最讓他感興趣的問題就是如何能讓一個國家取得長時間的持續發展。巴蘇提出了很多頗具啟發性的觀點，比如在研究法律對經濟的影響時，他提出了“聚焦點（focus point）”的概念。他指出，法律本身就是一些印在紙上的文字。除非它能成為一個聚焦點，讓所有人都相信這些法律能夠被執行，否則它一點用都沒有。這能幫助我們更好地理解法律是如何發揮作用的，以及為什么不同國家的法律會有如此之大的差別。

在《政策制定的藝術》一書中，考希克·巴蘇詳細介紹了自己是如何應用理論去分析并解決印度經濟中的現實問題。這些問題涉及面很廣，既包含財政政策、貨幣政策、匯率政策等宏觀政策的討論，也涉及到糧食政策、教育政策等社會政策。從巴蘇的書中不難看出，政策研究或許是一門科學，但政策制定毫無疑問是一門藝術。既然是藝術，就注定無章可循。就好比一個人可以經由培訓獲得基本的繪畫技巧和樂理知識，但無法保證他能創作出一副供人欣賞的畫作或歌曲。

總的來說，政策制定的藝術性體現在四個方面。

一是目標的多重性。一篇學術論文可以只談一個問題，除此之外不做他想。一個政策卻往往要涉及多個問題，如何在多個目標之間做權衡就要靠政策制定者能力和經驗。巴蘇提到的糧食最低收購價制度是不錯的例子。政府制定最低收購價格的初衷是為了保護農民，以免價格過低讓農民承受損失。與此同時，政府收購糧食還是為了平抑糧食價格波動，在糧食欠收的年份開倉放糧，避免糧食價格過高讓消費者，特別是窮人承受過高的生存成本。如果既要保護農民，又要保護消費者，那政府的糧食政策往往意味著要高買低賣。可如此一來，政府就要承受高買低賣的虧損，這又會增加政府的財政赤字。多個目標之間的沖突，是政策制定者必須要面臨的問題。

二是實際情況的復雜性。經濟學象牙塔里的世界是對現實世界的高度抽象，經濟理論很難直接適用于真實的世界。有時候，一個不起眼但普遍存在的現實情況，就會把整個理論基礎瓦解掉。根據經濟學理論，央行應該通過加息來降低通貨膨脹率，可土耳其卻反其道而行之，在通脹上行時降低利率，并取得了不錯的效果。反而是印度一直在用高利率來應對通脹，可這種做法除了讓經濟增長放緩之外，對通脹的影響微乎其微。

為了進一步說明現實情況的復雜性，巴蘇還舉了“O型環”的例子。1986年1月28日，美國挑戰者號航天飛船在升空過程中爆炸，這一事故讓美國的航天事業至少倒退三年。事后調查發現，整個事故源自一個叫做“O型環”的小零件。對于經濟學家而言，O型環指的就是“導致宏大政策和計劃失敗的細節和不易察覺的因素”。在扶貧時，我們是選擇給窮人發放糧食補貼還是直接發放現金？是通過行政系統層級發放還是建立起個人賬戶后直接發放？企業能不能用新股發行的收益來支付現有的股息？勞動合同中是否要注明員工可以接受性騷擾？別看這些細節不起眼，它們可決定著政策的實際效果。

三是部門之間的協作。很少有政策只涉及到政府中的某一個部門。很多時候，政策的制定和推行都要依靠多個部門間的協作。一方面，政策的前期討論需要多個部門參與。每個部門分管不同的領域，擅長做不同的事情。一般來說，政策決策有兩種方式：重疊式決策和分塊式決策。前者是所有人都參與決策討論，共同決定政策；后者是每人都關注自身相關的領域，分散決策。前者有助于政策制定者把握全局，但會犧牲政策制定的效率。后者能夠提升政策制定的效率，卻無法保證具體政策的內部協調性。此時，如何協調不同的專家和技術官僚進行政策討論是制定政策的關鍵。另一方面，政策的推行還要考慮到實際推行的人員情況。政策制定不僅要考慮具體的目標問題，還要考慮到相關執行部門及其人員的實際利益。否則，政策就有可能淪為一紙空文。

四是效果的不確定性。即使再優秀的藝術家也無法保證嘔心瀝血創造出的作品有知音產生共鳴。同樣，再優秀的政策制定者，也無法保證精心設計出的政策能夠達到你預想的效果。政策研究就像對戰術進行沙盤推演，而政策的制定和推行就是帶領士兵戰場殺敵。再精準的沙場推演，也無法保證在瞬息萬變的沙場上取得勝利。更何況，無論什么樣的政策最終還是要靠人去執行。研究政策的時候，經濟學家的潛在假定是執行政策的都是擁有絕對理性并嚴格執行決策的機器人。正如巴蘇所言：“要是人們個個生來誠實且天生自律，那自然是再好不過了，這也是政府應該教育公民努力培養的品質。但如果人們在現實中不具備這些品質，而我們假定他們具備，政府就很可能會設計出一個有缺陷的機制，使坑騙和摻假行為盛行”。

政策效果的不確定性還來自于決策者對政策的狹隘理解。在制定政策的時候，決策者要學會“二階段思考”。巴蘇舉了一個外匯管制的例子。印度政府為了保障外匯儲備的穩定，曾一度采取嚴格限制資本流出印度。但是，決策者忽略了一點，那就是如果資本不能自由流出印度的話，外部的資本就根本不會想進入印度。1991年，印度終于放開了外匯管制，結果外匯儲備非但沒有減少，反而快速增加。到2008年，印度的外匯儲備規模已經超過3000億美元。這就是缺乏二階段思考能力導致的政策失敗。

既然政策制定是一門藝術，那么合格的政策制定者就理應是一名藝術家。在巴蘇看來，政策制定者至少應具備一定程度的經濟學思維、邏輯推理能力以及基本的道德素質。經濟學思維和邏輯推理能力的重要性顯而易見，但巴蘇更愿意強調道德的重要性。在很多研究中，巴蘇都強調道德對經濟發展有著至關重要的作用，因此政府應致力于培養公民的良好素質。

總之，政策制定是一門綜合各領域知識的藝術。它要求政策研究者有扎實的經濟分析和邏輯推理能力，它要求政策研究者重視歷史數據并從中發現經濟規律，它還要求政策研究者能夠用大眾理解的語言把政策的含義表達出來。理論是灰色的，而生命之樹常青。每一位勇于面對現實問題并致力于探索解決之道的政策研究者都是藝術家。正是他們，用好的政策賦予理論以精彩的生命。

[注：本文取材于《政策制定的藝術》，作者為印度經濟學家考希克·巴蘇，中信出版社2016年9月出版。]