沉寂多年的怒江，因為年初一條 “突然”的新聞重回公眾視野。

2016年1月25日，時任云南省委書記李紀恒在政協云南省第十一屆委員會第四次會議上提到，云南將停止一切怒江小水電開發，推動怒江大峽谷申報國家公園，使之成為旅游天堂。

澎湃新聞（www.kxwhcb.com）日前采訪獲悉，怒江早在2009年就被納入云南省的國家公園規劃區域，后被拆分為怒江大峽谷國家公園和獨龍江國家公園。

但怒江大峽谷國家公園的規劃區域，都在一定海拔之上，并不包含怒江干流所在大峽谷及河灘地區。有些涉及到支流小水電站的地方，也在規劃中被避開。

云南省林業廳野生動植物保護與自然保護區管理處副處長李鵬對澎湃新聞說，建設怒江大峽谷國家公園，與怒江干流停止水電開發二者之間并無直接關聯。他說，規劃時的考慮是，如將大峽谷涵蓋在國家公園內，意味著怒江兩岸的老百姓也將要被安置，成本太大。

怒江大峽谷申報國家公園的背后是云南省宏大的國家公園建設戰略，2009年，云南省政府組織編制了《云南省國家公園發展規劃綱要（2009－2020年）》，計劃到2020年，根據不同的交通區位、資源稟賦等，云南將建成12個國家公園。

截至目前，云南省已經批建了13個國家公園（怒江國家公園后一分為二），是擁有國家公園最多的省份。2016年1月1日，《云南國家公園管理條例》出臺并實施，這是全國首部有關國家公園的法規。

自十八屆三中全會將國家公園建設上升為國家意志后，目前已確定在云南等9個省份進行試點。而云南上報的試點普達措國家公園，專家評審認為試點實施方案中旅游開發過度，目前云南修改方案后已重新上報。

國家林業局2008年批復同意云南試點

早在2009年，云南就提出建設“怒江國家公園”的想法。

“當時還沒有‘大峽谷’三個字，也沒后來分出去的獨龍江大峽谷國家公園。”云南省林業廳野生動植物保護與自然保護區管理處副處長李鵬告訴澎湃新聞。

“國家公園”的概念最早始于美國，而中國的第一個國家公園出現在云南——香格里拉普達措國家公園。

李鵬介紹，早在1996年，云南省就啟動了國家公園的前期調研，直到2006年，普達措國家公園才建成投入試運營。

作為中國“第一個吃螃蟹的人”，云南積累了豐富的國家公園建設經驗，目前已規劃建設的國家公園有十幾個，是中國規劃建設國家公園最多的省份。

與國外國家公園著力保護資源不同，中國特色的國家公園從一開始就面臨發展與保護的博弈，從已經建成10年的普達措國家公園到正在規劃中的怒江大峽谷國家公園，這樣的博弈一直相伴。

1998年之前，普達措國家公園所在迪慶州的主要經濟支柱是木材砍伐和加工，但1998年洪水后，中央要求停止長江、黃河流域中上游的天然林采伐，迪慶州的“木頭財政”也走到了盡頭。時任迪慶州州長齊扎拉在一篇文章中回憶，當時政府迫切需要找到一條可持續的發展之路。

迪慶州曾嘗試過發展生態旅游，但發現沒有成熟的經驗可以借鑒。2003年，清華大學校黨委副書記史宗愷到迪慶州掛職州委副書記，分管旅游、文化等工作，提出在迪慶州建設國家公園的想法。

齊扎拉回憶，國家公園的模式在國外已有成熟經驗，結合迪慶州的實際情況，云南省委領導對這一提議也非常支持。

很快，屬都湖和碧塔海及其周邊的森林濕地，被劃為國家公園范圍，整合后的區域被名為普達措國家公園。由于公園涉及到的區域主要為林地，林業部門順理成章成為這項工作的牽頭單位。

“因為我們在下面有腳，”李鵬認為，林業部門廣布基層的護林員，在管理國家公園方面具有天然優勢。

2005年，公園規劃完成并動工建設，2006年8月1日，普達措國家公園正式對外試營業。國家公園的名片很快顯示其號召力，2007年，普達措國家公園收入1.05億元，而此前屬都湖和碧塔海兩個景區的收入，也不過幾千萬。當初建公園欠銀行的2億貸款，沒過幾年就還清。

李鵬介紹，正是看到了普達措國家公園的成功經驗，國家林業局2008年正式批復同意云南省作為國家公園的試點省份。

獲得國家林業局的試點許可后，2009年，云南省政府組織開展了“云南省國家公園發展戰略研究”，組織編制了《云南省國家公園發展規劃綱要（2009－2020年）》。

這一綱要計劃到2020年，根據不同的交通區位、資源稟賦等，云南將建成12個國家公園。怒江國家公園包含在這12個國家公園中。

國家公園不包括怒江干流

云南省的國家公園建設，由地方政府制定申報，省政府常務會議通過，省林業廳作為國家公園的管理和監督單位，負責申報材料的審核。

到正式對外公布時，怒江國家公園變成了“怒江大峽谷國家公園”和“獨龍江國家公園”，此前綱要規劃到2020年建成的12個國家公園，也相應地變為13個。

云南省林業廳野生動植物保護與自然保護區管理處負責國家公園項目的張一群告訴澎湃新聞，怒江國家公園的申報工作自2014年啟動，隨后有專家到怒江考察，認為包含在怒江國家公園內的獨龍江片區，其資源完全可以獨立支持一個國家公園的需要，建議將獨龍江從怒江國家公園中剝離，單獨申報。

此外，專家們還認為，怒江大峽谷作為怒江特別的自然景觀，應該在名字中體現出來。曾有人建議用“東方大峽谷”名字，但多數人認為，怒江大峽谷作為世界上最長的大峽谷，不應該用一個比擬的名字代替，最后還是保留了怒江大峽谷本來的名字。

專家們的兩項建議報到云南省政府后，得到了省里主要領導的支持，原來的“怒江國家公園”遂被拆分為怒江大峽谷國家公園和獨龍江國家公園。

4月22日，云南省國家公園管理辦公室在昆明組織召開了怒江大峽谷國家公園、獨龍江國家公園設立評審會。參加評審會的有來自中科院昆明植物研究所、中科院昆明動物研究所、云南大學、云南省國家公園專家委員會等機構的專家。兩個國家公園均高分通過了此次評審。

設立評審會結束后，8月1日，《怒江大峽谷國家公園總體規劃》和《獨龍江國家公園總體規劃》在昆明順利通過了專家評審。

張一群說，總體規劃評審通過后，仍有一些專家和部門的建議需要納入，方案仍會做適當微調，最終定稿目前尚未公布，預計9月底可以將定稿完成。

8月3日，云南省怒江州委宣傳部在新華網云南頻道上發布公告，向社會征集怒江大峽谷國家公園和獨龍江國家公園LOGO設計方案，并首度公布了兩個公園規劃范圍，兩大公園面積共57.6萬公頃。其中，怒江大峽谷國家公園總面積35.88萬公頃，規模屬于大型國家公園。

值得一提的是，怒江大峽谷國家公園規劃區域并不包括怒江大峽谷。張一群透露，怒江大峽谷國家公園主要是依托高黎貢山國家級自然保護區為依托，“基本都在山上”，面積比保護區略大。規劃區都是在一定海拔之上，并不包含怒江干流及河灘地區居民。而有些涉及到支流小水電站的地方，也在規劃中被避開。

一位云南林業系統人士透露，因為旅游項目開發的客觀要求，需要協調周邊區域作為配套資源，因此將怒江大峽谷納入到了命名當中，但怒江大峽谷國家公園的保護區域，并不包括怒江干流。

“就像那些房地產宣傳一樣，總要告訴你這個小區周邊有些什么更具吸引力，但實際上這些東西并不屬于小區范圍。”這位人士說。

此前，有輿論認為建設怒江大峽谷國家公園，意味著怒江干流將停止水電開發。

李鵬說，二者之間并無直接關聯，如果將大峽谷涵蓋在國家公園內，意味著怒江兩岸的老百姓也將要被安置，成本太大。

怒江干流水電開發究竟何去何從？澎湃新聞曾向負責審批大型水電開發的國家發改委和能源局致函，截至發稿未獲答復。

不過，長期關注怒江水電開發的中科院昆明植物研究所研究員許建初告訴澎湃新聞，自從上屆政府叫停怒江干流水電開發后，反對怒江建大壩的聲音要遠高過支持方，加之近幾年東部地區電力需求的減少，市場因素和輿論壓力已經讓怒江錯過了建設大壩的最好時機。

國家公園從“自封”轉向國家意志

云南對國家公園的一些制度探索走在前列。

截至目前，云南省已經批建了13個國家公園，是擁有國家公園最多的省份。2016年1月1日，《云南國家公園管理條例》出臺并實施，這是全國首部有關國家公園的法規。

用李鵬的話說，云南的國家公園走探索出了一條“小面積利用，大面積保護”的路。他以普達措國家公園為例介紹，普達措國家公園規劃面積中，作為旅游開發的僅占4.6%，以此換來95%以上資源和面積的保護，是值得的。

雖然頂著國家公園的頭銜，但由于并無頂層設計給予制度層面的肯定，各部門之間對國家公園的管理也存在罅隙，云南省的這些國家公園被指是“自封的”。

《云南國家公園管理條例》第十條規定，國家公園的設立應當符合云南省國家公園發展規劃和云南省國家公園地方標準，由州（市）人民政府提出設立申請，經省人民政府林業行政部門征求有關部門意見后，提出審查意見，報省人民政府批準。

一些專家認為，名為國家公園卻由省政府批復，其權威性會打折扣，云南省短短六七年批復13個國家公園太冒進。在實際工作中，省政府最終又將管理和監督的權力轉給林業部門，容易陷入既是管理者又是監督者的尷尬境地。

一位接近云南住建廳的人士則告訴澎湃新聞，按照住建部門的理解，舶來的國家公園概念，與中國的風景名勝區無異，因此如果要建設國家公園，管理單位應該歸屬住建部門。目前的風景名勝區就歸住建部門管理。

但云南省林業系統一位人士反駁稱，中國的保護地分類體系跟國外不同，風景名勝區與國家公園管理上理應存在差異。

李鵬則稱，住建部門對國家公園的保護區沒有資源權屬，此外，林業部門對森林資源的管理更富經驗。

國家公園究竟由哪個部門管理，長期以來沒有統一規定。目前云南省的國家公園均由林業部門管理，而黑龍江省伊春市湯旺河區國家公園則由環保部和國家旅游局主管。環保部還于2014年初批復了某些地方試點建設國家公園的要求。

2013年11月召開的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立國家公園體制。這是國家層面首次提到國家公園概念，各省探索終于上升為國家意志。

具體工作由國家發改委牽頭。2015年5月18日，國務院批轉《發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見》提出，在9個省份開展“國家公園體制試點”。

國家發改委同中央編辦、國土部、環保部、住建部、林業局等13個部門聯合印發了《建立國家公園體制試點方案》。

根據該方案要求，國家擬在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海開展建立國家公園體制試點。每個試點省份選取1個區域開展試點。試點時間為3年，2017年底結束。

隨后，云南省將普達措國家公園上報參加試點。

旅游開發過度還是探索新模式？

按照要求，9個試點省份需要編制一份為期3年的試點實施方案，報給國家發改委組織的專家評審。

澎湃新聞了解到，國家發改委對國家公園的試點把關嚴苛，截至目前只有青海省的三江源國家公園通過評審，其他8個省份的方案仍在修改完善。

云南省林業廳野生動植物保護與自然保護區管理處副處長李鵬到三江源國家公園去考察過，他發現那里土地廣袤，人煙稀少，“每平方公里只有半個人”，是9個試點地中最接近美國黃石國家公園的地區。但其它8個試點地各有各的特點，無法照搬國外的標準。

一位了解評審會情況的人士透露，云南省今年3月份報上去的普達措國家公園試點實施方案，被專家提出了42條問題，主要批評認為普達措的旅游開發過度。雖然有些問題是重復的，但仍讓云南有關部門頗感為難，“有些體現公益性的就采納，取消旅游不能完全接受”。

按照國家發改委的要求，9月15日，其他8個省份需將重新將修改后的方案再次報送國家發改委評審。

有了國家發改委的牽頭，國家公園建設獲得公眾高度關注。與此同時，一些批評的聲音也開始出現，其中對國家公園旅游過度開發的質疑，成為焦點。

2015年6月，國家發改委社會發展司副司長彭福偉生在生態文明貴陽國際論壇指出，在國家公園體制建設中，一些地方對中央的戰略意圖理解有些偏差，只著眼于國家公園的金字招牌，仍希望通過爭牌子、打廣告達到創收目的，而忽視了體制與機制的創新。

此次由國家發改委牽頭的國家公園試點，國家財政并未撥付款項。而目前云南省規劃建設中的國家公園，云南省政府從旅游發展基金中，給每個國家公園僅撥付1000萬元資金，其他的錢都需要地方政府自己想辦法解決。

李鵬說，這1000萬除了前期調研和規劃，剩下的已不多，后期建設方面的投入，只能通過“特許經營”等方式吸引社會資本力量，這也成為一些專家的質疑所在。

目前，除普達措國家公園外，云南其他國家公園多數仍在規劃建設階段。只是相比其它國家公園，怒江大峽谷國家公園獲得了更多的關注。

中科院昆明植物研究所研究員許建初就質疑，怒江建設國家公園是“換湯不換藥”，“以前為了財政建大壩，和現在建設國家公園有什么區別？”

許建初說，怒江已經有了高黎貢山自然保護區，按規定保護區內不能搞旅游開發，但現在，國家公園把保護區變成了一種合法的開發。他認為，自上而下的大型項目開發，無法替代從老百姓實際出發，精耕細作、和風細雨的扶貧工作。

對于許建初的質疑，云南林業廳相關人士告訴澎湃新聞，旅游項目并非是破壞保護區，而是依托保護區進行的合法開發，如普達措國家公園的發展已經證明，這種模式對帶動當地經濟發展是有利的。

這位人士還表示，云南的資源都在大山和大河里，交通不便給這些地方的發展帶來了困難，當地老百姓已經為保護付出了代價。如今，在發展與保護兼顧的前提下，國家公園的建設將起到“小范圍利用，大范圍保護”的作用。

李鵬認為，既然是探索階段的試點，就應該允許失敗，允許“第二種，第三種方案出現”。對于一些專家的觀點，他認為也應該多聽取，不斷總結，“沒有一成不變的東西”。

云南省林業廳野生動植物保護與自然保護區管理處負責國家公園項目的張一群說，按照國家發改委的文件要求，3年試點期結束后，各地將根據經驗進行總結，屆時可能會出臺頂層設計，讓國家公園真正變成由國家層面指導的工作。