時間走到十九世紀最末的時候，這坐享天下兩個半世紀的大清國，被轟開大門也已過了五十多年。彼時的大清國早已沒了舊日的風采，更大的麻煩是：國庫沒銀子了。

從江寧賠到馬關，大清國也是賠光了老本。《馬關條約》所規定的最后一期賠款，即將到期。

1898年的正月里，戶部奏稱“日本償款數鉅期迫，原擬息借洋債，以應急需。乃需用愈急，息借愈難。甫有頭緒，而未免紛紜，或已立合同而終成反復。計自去年以迄今日，借債一事，其旋議而旋停者蓋不知凡幾矣”。

路在何方？

朝臣給出的法子是：仿西法，發股票，息借華款。

從“自強”到“昭信”：特事特辦發國債

其時，源自西方的“公債”制度已傳至中國。英國傳教士艾約瑟譯編《西學啟蒙》（1885）、江南制造局翻譯《保富述要》（1891），維新人士鄭觀應1880年代成書的《易言》中亦有:“泰西各國，凡興建大役，軍務重情，國用不敷，可向民間告貸，動輒千萬。或每年僅取子金，或分數年連本交還，隱寓藏富于民之義，而不欲授利權于異國也。”

實踐層面上，1894年推行的“息借商款”當為近代中國最早的國家公債。是年9月，戶部以“海防吃緊，需炯浩繁”，舉借洋款又多所折損為由，奏準“以息借洋款之法,施諸中國商人”。數月間，籌款“已逾千萬之數”。至次年5月，諭令停辦。上推更早時，1878年上海采運局道員胡光墉在上海籌設“乾泰公司”，“照泰西章程，設立公司洋行，糾集眾商湊資待借，意楚弓楚得，利益歸之中華，而取攜又較便也”，協助時任陜甘總督左宗棠籌資350萬兩，以濟軍需。（其中175萬兩為匯豐洋行商人出資附股，“不居洋款之名”。）

光緒二十四年正月初九日，年味猶酣，時任詹事府右春坊右中允黃思永上《籌借華款請造自強股票》一折，內言：

縉紳之私財，寄頓于外國洋行或托洋商營運者不知凡幾，有在中國之銀號錢莊者又無論矣。小民不足責，應請特旨，嚴責中外臣僚，激以忠義奮發之氣。先派官借，以為民倡。合天下之地力、人力、財力，類別區分，各出其余，以應國家之急。似乎四萬萬民眾，不難借一二萬萬之款。

……

仿西法，每百兩為一股，每股分期收繳，還以十年或二十年為度，每年本利共還若干，預定準數，隨股票另給票據，十年則十張，平時準其轉售，臨期準抵交項。

當日，軍機大臣面奉上諭，要求戶部就黃思永折“速議具奏”。戶部接軍機處抄出后，于十四日即行回奏，提出具體方案，“借款大概情形初備”。值得注意的是，此回奏中將原黃思永初議之“自強股票”更名為“昭信股票”，冀以“昭大信”。

二月初十日，戶部進《遵旨擬定昭信股票章程事》。內稱：“連日督同司員熟計終始，兼勸利弊，擬定章程十七條。……一俟命下，既由臣部知照禮部，迅速鑄造昭信局印，并分別咨行各省欽遵辦理。”

上諭準奏。

一場數鉅期迫，面向大清國王公大臣、紳商士民各階層的財政新政——發行昭信股票，就此拉開大幕。

自臣工上書奏議到最終章程擬定，通令全國實施，前后不過月余。晚清疊床架屋、隨處掣肘拆臺的官僚系統中，效率堪稱神速。如此高效，一面體現出清廷所面臨時局之難、壓力之大，不容稍作延宕推諉。另一面，新年剛過即搞出個大新聞，也強烈表現出朝廷對“新政”期望之高、之切，可謂特事特辦。

從“上諭”到“章程”：從嚴設計杜紛擾

戶部奏遵議右中允黃思永奏籌借華款請造股票一折，據稱按照該中允原折所陳詳細參酌，擬由部印造部票一百萬張，名曰“昭信股票”頒發中外。周年以五厘行息，期以二十年本利完訖。平時股票準其轉相售買，每屆還期，準抵地丁、鹽課。在京自王公以下，在外自將軍、督撫以下，無論大小、文武、現任、候補、候選官員，均領票繳銀，以為商民之倡。其地方商民愿借者，即責成順天府府尹及各直省將軍、督撫，將部定章程先行出示，并派員剴切勸諭，不準稍有勒索。派辦之員能借巨款者，分別優予獎敘各等語。著依議行。當此需款孔亟，該王公及內外臣工等，均受朝廷厚恩，即各省紳商士民，亦當深明大義、共濟時艱。況該部所議章程，既不責以報効，亦不強令捐輸，一律按本計息、分期歸還，諒不至遲回觀望也。將此通諭知之，欽此。

以上，為正月十四日戶部回奏后，清廷所發上諭。極為概括的就“股票”發行制度設計、募集方法及落實措施等發出周全且嚴格的指令，尤其強調若干禁令。

查戶部回奏及上諭，屢次三番強調“既不責以報效，亦不強令捐輸，一律按本計息、分期歸還”，“不得稍有遲延及勒索克扣情事”。至于歸還方式，考慮到“有股票之人，未必皆有應交地丁、鹽課之款”，原定的本息抵稅“白條”也改作“各省局發給現銀”。派辦籌借之員若業績突出，還可“優予獎敘”：“每戶借至一萬兩以上者，匯奏案聞，在民賞給獎額，在官從優議敘。每戶借至十萬兩以上者，專折奏聞，在民賞給職官，在官破格錄用。”

回看“昭信股票”這一開源新舉的完整設計，從募集籌款到操辦規程，從落實監督到獎優懲劣。字面所觀，一切，仿佛都在順利推進。理念先進、制度完備、機制健全合理。甚至為杜胥吏舞弊營私，特設新機構——昭信局負責，并允準號商代辦，以期“不經胥吏之手，無詐無虞”。

從“勸諭”到“派捐”：一如故例辦新政

然，歷史運行的巨大慣性并不會因突如其來的“制度創新”而輕易更張，無論設計多么完備周全。畢竟，所有的制度，都將由人來經辦。即使善政，亦不能自然導向善治。

前文所述，正月十四日戶部回奏提出草案，而具體章程至二月初十日方擬定通過。其中多次強調王公大臣均領票繳銀，并不責以報效。然正月二十九日即有上諭稱：“戶部奏恭親王報效庫平銀二萬兩，不敢作為借款，亦不敢仰邀議敘等語。”

前后不過旬余，恭親王即拔得頭籌，率先“捐備巨款”。此時，上諭雖以“一切章程尚未奏定”為由，并未公開認可其報效行為，仍試圖納入“領票繳銀”規程。但其所言“恭親王懿親重臣，因國用不足，捐備巨款，用意正大，洵足矜式百僚。其忠款之忱，朕心尤深嘉許……庶幾天下向風繳銀領票，更于大局多所裨益”等語，官場自有其理解。心領神會，風向氣氛已成，擴散跟進，不過時間問題罷了。上諭所見：

正月三十日，理藩院奏哲里木盟長親王等報效銀兩折；

二月初一日，戶部奏署吉林將軍延茂報效銀兩片；

二月初五日，理藩院奏哲里木盟輔國公齊莫特散帔勒報效銀兩請歸入股票辦理折。

六月十八日，庫倫辦事大臣連順奏報蒙古王公活佛等人所報效銀二十萬兩諭令歸入昭信股票辦理后，“再三陳懇，不愿領票”。上諭稱其“急公奉上之誠，深堪嘉尚”，于是“照章核給獎敘”，其報效銀兩則表述為“捐”。

風潮已起，從者云集。昭信股票募集，在官場迅速蛻變為一場集體報效。各地官員或騰挪公款，或向富商通融借墊。官員無現銀出借亦需“認借”份額，以湊足上報。時任督撫奏報所見，其認借數與實際領票繳銀數均有差額，甚至極端情況下，官員所認借部分，后無力“償還”，竟需地方大員向朝廷請旨開恩豁免。

閩浙總督許應骙：《奏為閩省故員原領昭信股票家屬無力措繳請豁免事》，原檔現存中國第一歷史檔案館。

官無寧日，民何以堪？

繼官場報效風起，民間所謂“量力出借”也迅速變為“苛派勒捐”。無論上諭“不準稍有勒索”或章程“倘各州縣印委及經手勸集之人有借端擾累勒掯，準人告發。或別經訪聞的確，即分別治罪”，皆不過空文虛置。

早在章程公布后不久，閏三月初五日，即有御史徐道焜奏昭信股票流弊甚多，開列有四：需索現銀致銀號錢鋪倒閉，逼令勒捐致商民賄囑求免，肆意勒索川資解費致民不安，需索無度驅民使投洋教。

三月二十七日，給事中高燮曾進《昭信股票宜分別辦理由》一折，更是直言：

“中國近日官場錮習不免假公濟私之病。西人舉債，審計由議院，出入由銀行，民有積貲，官不強迫。中國則兵燹以后，元氣未復。加之民不信官，官多剝民。臣風聞各行省此次辦理股票，名為勸借，實則勒索。”

誠然，御史參奏向有浮夸甚至不實之處，風聞奏事或故為悚人之語也是“慣例”。但即便考慮到這重因素，前述所揭狀況，亦恐去事實不遠，抑或稱相當程度上反映了昭信股票在地方實施過程中的“異化”。

“官紳吏役嘗視息借為利藪，此時開辦股票，故習復萌，恐非上司一紙空文所能杜絕。”在“勸辦”昭信股票過程中，清廷對于地方官吏苛派勒索弊案并非全然無動于衷，要求“各省督撫通飭各該地方官，按照部定章程妥為辦理。商民人等愿領與否，各聽其便。如有不肖官吏藉端指派，致滋擾累，立即查參懲辦，以杜流弊而順輿情”。

起居注官右春坊右庶子陳秉和參奏山東安邱縣知縣俞崇禮辦理昭信股票借端殃民，“計畝苛派，按戶分日嚴傳，不到者鎖拿嚴押。所派之數不準稍減分厘”。

上諭“著（山東巡撫）張汝梅確切查明，據實參奏。此等情形，恐不止安邱一縣為然。該撫務當通飭所屬，嚴切曉諭各該地方官，妥為辦理，不準稍有擾累”。

如此嚴責，屢次再三，然各地攤派苛索之事仍難禁絕。

五月十二日，給事中高燮曾再參時任成都將軍恭壽“好諛嗜利，罔恤民艱。縱容家丁任用劣員辦理昭信股票”，“令各州縣仿照捐輸法，按糧攤派，無論貧富，愿領與否，皆不得聽其自便，顯與諭旨相悖。且跡近加賦，為上斂怨”。七月初六日，御史張承纓亦參奏四川辦理昭信股票攤派擾累。

五月二十一日，參奏奉天海城縣知縣米種“辦理昭信股票苛派騷擾，私設班館，任令蠹役，擅作威福”。

甚至七月末諭令昭信股票停辦后，勒索苛派之事仍在繼續。

八月初四日，上諭稱“河南舞陽縣知縣張慶麟藉辦理昭信股票，勒令錢商賣銀三萬兩，每兩比市價減一百文。縣試所取第一柴姓言明領票十五張，并不予票，工于取利；考城縣知縣周應麟，以地丁萬余兩之邑，勒派至二萬余兩，拘傳責押商民赴省控訴者二三百人”。

“昭信股票”從動議到制度，從紙面到現實，章程所列、諭令所禁各項在現實操辦中卻一一“應驗”，即便三令五申、嚴辭訓責亦無濟于事。不責以報效而報效之風盛，不強令捐輸而捐輸之為熾。官不堪累，民亦不勝索。

至于部定章程所言息借之款“撥還洋款，不作別用”的規制，也自食其言。昭信股票所籌之款，轉借挪用者眾，解江蘇、山東協濟賑災者有之，撥交盧漢鐵路公司有之，充作鎮壓會黨起義經費有之，移作教堂被毀善后賠款有之，滇省銅本應急亦從昭信股票銀中借用，甚至藩庫余款數年之后隨意挪支。

凡此種種，不一而足。一場借鑒西方近代財政制度的新舉措，在老舊帝國暮日斜陽的泥淖中，終以鬧劇、悲劇而慘淡收場。民眾遭殃，官員自肥，息借為官紳吏役“利藪”之語不幸再次言中。

河南巡撫劉樹堂：《奏為遵旨匯解奉撥昭信股票銀兩轉交盧漢鐵路總公司事》，原檔現存中國第一歷史檔案館。

新政為何難奏效

光緒二十四年七月二十二日，清廷再發上諭，停辦昭信股票。

自二月初十《章程》公布始，募集尚不足半年。即便上推至正月十四之上諭，也不過剛滿。如此一場舉國騰沸，動用全部行政資源而推行的“新政”，最終募集資金止兩千余萬兩，離原定一萬萬兩的目標甚遠，而于擾民及敗壞清廷所剩無多的正當性、合法性卻是“功莫大焉”。

事實上，戶部昭信股票章程擬定前幾日，總理衙門即與匯豐銀行、德華銀行在北京簽訂《英德續借款合同》十七款，借款一千六百萬鎊，合庫平銀一億兩，年息四厘五，八三折，四十五年還清。除海關關稅外，另加蘇州、淞滬、九江、浙東四處貨厘，宜昌、鄂岸兩處鹽厘作抵。

昭信股票，這一近代歷史上首次大規模舉借內債的新政，從一開始即被抽去了所依存的緣由。名為償還賠款所借，而賠款所需其實早已另定它法。

喧騰囂嚷，王朝末期的新政嘗試在制度與國情夾縫中艱難掙扎，不幸覆轍重蹈。名為“昭信”實則無信，清廷這一新政充分暴露了其治理的失能、失信。如此，有治法而無治人，成為包括昭信股票在內晚清一系列新政嘗試終難取得成效的重要原因。