今年3月，歐盟公布了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）”詳細(xì)提案，試圖要求出口歐盟的產(chǎn)品交納碳關(guān)稅或購買碳排放權(quán)。歐盟是中國第二大出口市場，而中國出口產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度要顯著高于其他很多國家，因此碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制全面實(shí)施，將直接削弱中國出口歐盟產(chǎn)品的競爭力，同時(shí)導(dǎo)致部分傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)加速向東南亞和南亞轉(zhuǎn)移，部分技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)加速向發(fā)達(dá)國家回流。進(jìn)而對整體經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶來較大沖擊，需要提前評估相關(guān)影響，并提出應(yīng)對舉措。 

一、較低碳價(jià)和較高碳排放強(qiáng)度決定CBAM影響不可小視

為配合歐盟《歐洲綠色新政》提出的更嚴(yán)格減排目標(biāo)，歐盟考慮采用碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制替代之前“ETS排放權(quán)免費(fèi)分配+電價(jià)補(bǔ)貼”的措施，提高歐盟進(jìn)口品的碳成本，相對提升歐盟企業(yè)的競爭力，減少碳泄露（即企業(yè)轉(zhuǎn)移至碳約束較低地區(qū)增加的碳排放抵消了歐盟的碳減排），增加碳收入、降低財(cái)政補(bǔ)貼壓力。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制具體舉措就是要求出口歐盟的產(chǎn)品按照歐盟的碳價(jià)格和自身的碳排放量承擔(dān)相應(yīng)的碳成本。因此，碳價(jià)格和產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度成為決定碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響大小的兩大重要因素。

中國的碳價(jià)格遠(yuǎn)低于歐盟。CBAM草案基本明確參照歐盟碳市場的價(jià)格，但是允許抵扣在歐盟之外已經(jīng)承擔(dān)的碳成本。因此出口歐盟產(chǎn)品承擔(dān)的碳成本取決于出口國與歐盟之間碳價(jià)格的差距。中國全國范圍的碳市場剛起步，試點(diǎn)市場平均每噸CO2價(jià)格不足4美元，而歐盟的碳價(jià)已經(jīng)接近50美元。

中國產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度顯著高于歐盟和很多其他國家。一方面，煤炭在整個(gè)能源消費(fèi)中占據(jù)了主導(dǎo)地位。中國煤電占比接近70%，遠(yuǎn)高于歐盟（15%）和全球平均水平（36%）。另一方面，發(fā)展階段決定著中國在全球分工中承擔(dān)生產(chǎn)更多高耗能、高污染產(chǎn)品的角色。如2020年，全球57%的原鋁和初鋼是由中國生產(chǎn)的。這就決定著中國碳排放強(qiáng)度相對于較高。2019年中國單位GDP碳排放量是0.1945（千克碳/美元），分別是歐盟平均水平和世界平均水平的3.8倍和1.7倍。

較低碳價(jià)、較高碳排放強(qiáng)度以及歐盟作為中國第二大出口市場共同決定著碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的潛在影響值得重視。 

二、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的兩種不同情景

目前來看，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施的可能性以及具體實(shí)施時(shí)間、方式和范圍仍然存在變數(shù)，特別是產(chǎn)品覆蓋范圍和產(chǎn)品碳排放量測算范圍（目前草案暫只考慮直接排放。）。針對這些不確定性，這里設(shè)計(jì)了兩種碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制情景分析其可能的影響。

一是局部情景，即產(chǎn)品覆蓋范圍和產(chǎn)品碳排放量測算范圍都較窄的情景。局部情景僅包括歐盟草案優(yōu)先選定的5類高碳排放產(chǎn)品，即鋼材、水泥、化肥、鋁和電力等。同時(shí)在測算產(chǎn)品的碳排放量時(shí)，局部情景僅歐盟優(yōu)先考慮的直接碳排放，暫不考慮其他間接碳排放。

二是全面情景，即產(chǎn)品和碳排放全覆蓋情景。產(chǎn)品涉及所有的初級產(chǎn)品和工業(yè)制成品，產(chǎn)品碳排放量測算范圍不僅包括直接碳排放，還包括為生產(chǎn)其所需中間投入品帶來的間接碳排放。

另外，盡管歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制草案提出了碳關(guān)稅、排放權(quán)和消費(fèi)稅三種不同的方式，但本質(zhì)都是提高進(jìn)口品的成本，只是提高的方式和環(huán)節(jié)存在一定差異，而且也都可以折算為相應(yīng)的碳關(guān)稅當(dāng)量。為了簡化處理，在兩種情景下均采用碳關(guān)稅的方式。

CBAM主要是通過提高貿(mào)易成本而進(jìn)一步影響各國產(chǎn)業(yè)和整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此這里采用連接全球不同國家和地區(qū)的全球模型予以模擬分析CBAM的影響。報(bào)告首先將全球劃分為16個(gè)國家和地區(qū)，同時(shí)根據(jù)GTAP全球數(shù)據(jù)庫測算這些國家和地區(qū)產(chǎn)品的碳排放量，然后根據(jù)歐盟碳市場價(jià)格與主要國家和地區(qū)碳價(jià)格的差異測算CBAM覆蓋產(chǎn)品需要征收的碳關(guān)稅（見表1），最后利用全球可計(jì)算一般模型對兩個(gè)情景進(jìn)行了模擬分析。通過將兩個(gè)情景下的模擬結(jié)果與無碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的情形相比較，其差異即為碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制造成的影響。

表1全面情景下不同國家出口歐盟產(chǎn)品的碳關(guān)稅稅率

三、局部情景下影響有限，全面情景下影響規(guī)模較大 

如果碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制只覆蓋少數(shù)高碳產(chǎn)品，中國所受影響有限。測算結(jié)果顯示，在局部情景下，CBAM導(dǎo)致中國的GDP下降0.02%，對歐盟的出口下降0.07%。

表2 局部情景下不同國家出口歐盟產(chǎn)品的碳關(guān)稅稅率

模擬結(jié)果顯示，全面情景下中國經(jīng)濟(jì)所受的影響更大也更廣，更加值得重視。具體來看，主要影響表現(xiàn)為如下四方面。

一是在全面情境下GDP和就業(yè)都將受到較大影響。模擬結(jié)果表明，與歐盟貿(mào)易聯(lián)系（特別高碳排放產(chǎn)品貿(mào)易聯(lián)系）越緊密的國家，碳排放水平越高的國家，受歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響越大。與不實(shí)施歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制相比，全面情景下中國GDP將降低0.64%，受影響程度僅次于與歐盟貿(mào)易非常密切的國家（如俄羅斯、中亞和歐洲其他國家和地區(qū)等）。另外，一旦歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制全面實(shí)施，短期內(nèi)將導(dǎo)致中國制造業(yè)就業(yè)崗位減少230萬左右。

圖1 全面情景下不同國家和地區(qū)GDP受碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的影響

二是全面情景下中國出口歐盟的制成品出口成本平均將上升3%。測算結(jié)果顯示：能源產(chǎn)品由于生產(chǎn)排放大量的碳，因而碳關(guān)稅普遍較高；除此之外，黑色金屬（鋼材）、礦物制品（建材）、其他金屬（如冶煉鋁）、化工產(chǎn)品等高耗能行業(yè)碳關(guān)稅水平也相對較高，分別為8.4%、7.8%、5.7%和4.8%；相比較而言，農(nóng)產(chǎn)品、食品、電子產(chǎn)品出口碳關(guān)稅相對較低，基本都在2%左右。

圖2  中國不同行業(yè)出口歐盟的碳稅水平  數(shù)據(jù)來源：作者測算

三是全面情景下中國對歐盟的出口出現(xiàn)較大幅度下降。受歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響最直接的就是出口。模擬結(jié)果顯示，在全面情景下，對歐盟的制成品出口整體將下降13%左右。從不同部門來看，出口所受的影響存在顯著差異。首先，能源部門影響最大，不過中國對歐盟的能源出口非常少，可以忽略不計(jì)。其次，黑色金屬、礦物制品、其他金屬、石油加工、化工產(chǎn)品等行業(yè)對歐盟出口受影響相對較大，下降幅度都在20%-40%，最大的黑色金屬對歐盟的出口下降38%。再次，食品、服裝和電子產(chǎn)品等行業(yè)對歐盟出口所受的影響相對較小，基本在8%左右。受對歐盟出口下降的影響，中國對外總出口將下降1.2%，制造業(yè)各行業(yè)產(chǎn)出將下降0.8%-4%。

圖3 全面情景下中國制成品出口下降幅度（%） 數(shù)據(jù)來源：作者測算

四是全面情景下歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將導(dǎo)致中國產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“雙重”向外轉(zhuǎn)移的趨勢。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制還會(huì)影響全球產(chǎn)業(yè)布局。這種布局調(diào)整，既包括歐盟自身市場份額再調(diào)整，也包括由于歐盟需求變化導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格變化進(jìn)而引發(fā)其他國家和地區(qū)市場份額的再調(diào)整。不過從調(diào)整規(guī)模來看，影響較大的主要還是前者。其他國家和地區(qū)將依據(jù)各自出口歐盟產(chǎn)品的碳含量和與歐盟碳價(jià)的差異重新分配歐盟市場份額。對中國而言，歐盟自身市場的再調(diào)整涉及兩方面。

一方面，其他發(fā)展中國家將擠占中國在歐盟服裝等勞動(dòng)密集型行業(yè)市場中的份額。中國勞動(dòng)密集型行業(yè)碳排放強(qiáng)度顯著高于其他發(fā)展中國家。中國服裝制品碳排放強(qiáng)度為0.149 kg C/$，是東南亞、南亞以及非洲發(fā)展中國家的2-5倍。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將惡化中國在勞動(dòng)密集型行業(yè)方面相對于其他發(fā)展中國家的競爭優(yōu)勢。模擬結(jié)果顯示，一旦碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制全面實(shí)施，中國出口歐盟的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品（如服裝）將減少10%-20%；除了歐盟外，南亞其他國家（不含印度）是最大的受益者，中國在歐盟市場中減少份額中的25%將由這些發(fā)展中國家獲取。 

圖4 服裝行業(yè)碳排放強(qiáng)度和全面情景下出口的變化   數(shù)據(jù)來源：作者測算
注：左半部分為不同國家和地區(qū)服裝行業(yè)碳排放強(qiáng)度（kg C/$）；右半部分為全面情境下歐盟產(chǎn)出和其他國家、地區(qū)對歐盟出口的變化（百萬美元）。

另一方面，電子等技術(shù)密集型行業(yè)將面臨向發(fā)達(dá)國家回流的風(fēng)險(xiǎn)。中國電子等技術(shù)密集型行業(yè)碳排放強(qiáng)度顯著高于發(fā)達(dá)國家。中國電子產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度為0.130 kg C/$，雖然低于南亞、中亞等發(fā)展中國家和地區(qū)，但仍然是歐美等發(fā)達(dá)國家的2-7倍。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)施將擴(kuò)大中國在技術(shù)密集型行業(yè)方面相對于發(fā)達(dá)國家的劣勢。模擬結(jié)果顯示，一旦碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制全面實(shí)施，中國出口歐盟的技術(shù)密集型產(chǎn)品（如電子）將減少8%-15%；與勞動(dòng)密集型行業(yè)不同的是，除歐盟外，其他受益者主要是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。

圖5 電子行業(yè)碳排放強(qiáng)度和全面情景下出口的變化  數(shù)據(jù)來源：作者測算
注：左半部分為不同國家和地區(qū)電子行業(yè)碳排放強(qiáng)度（kg C/$）；右半部分為全面情境下電子行業(yè)歐盟產(chǎn)出和其他國家、地區(qū)對歐盟出口的變化（百萬美元）。

四、內(nèi)外兼修，積極應(yīng)對碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制 

雖然碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的局部情景對中國的影響很小，但隨著應(yīng)對氣候變化壓力的不斷加大，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制極有可能全面實(shí)施，甚至可能被其他的發(fā)達(dá)國家效仿，因此必須積極應(yīng)對，盡早謀劃。

1、堅(jiān)持主張國家之間“共同而有差別”的應(yīng)對氣候變化責(zé)任，為中國爭取更多的發(fā)展空間。一方面，要在全球應(yīng)對氣候變化的談判中，主張發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家承擔(dān)不同的減排責(zé)任，強(qiáng)調(diào)在減排責(zé)任的分擔(dān)必須考慮歷史責(zé)任和人均原則，堅(jiān)決反對打著應(yīng)對氣候變化的名義采取單邊的貿(mào)易保護(hù)措施。另一方面，要積極宣傳中國在“碳達(dá)峰、碳中和”方面具體目標(biāo)和出臺的政策，鼓勵(lì)國內(nèi)智庫與國際智庫合作研究中國的碳減排工作，讓國際社會(huì)充分了解中國為全球減排做出的巨大努力和成就。

2、系統(tǒng)謀劃，將“雙碳”行動(dòng)轉(zhuǎn)化為中國的低碳國際競爭力。實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”既是中國對國際社會(huì)的承諾，也是主動(dòng)塑造中國低碳國際競爭力的必然要求。在制定“雙碳”規(guī)劃或者行動(dòng)方案時(shí)，需要系統(tǒng)謀劃，既要考慮“雙碳”行動(dòng)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等各方面的影響，也要考慮國際博弈和提升中國的低碳國際競爭力需要。要積極借鑒歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在協(xié)調(diào)控碳和保持產(chǎn)業(yè)國際競爭力兩者關(guān)系方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，設(shè)計(jì)適合中國發(fā)展階段和遠(yuǎn)景目標(biāo)的“雙碳”實(shí)現(xiàn)路徑和政策組合。

3、開展全鏈條碳排放監(jiān)測和核算，探索開展低碳認(rèn)證服務(wù)。既要關(guān)注產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接碳排放，更要關(guān)注產(chǎn)品生產(chǎn)全鏈條的碳排放。鼓勵(lì)研究機(jī)構(gòu)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)部門開展全鏈條碳排放監(jiān)測和核算，建立產(chǎn)品生產(chǎn)全鏈條的碳排放數(shù)據(jù)庫。積極探索開展低碳認(rèn)證服務(wù)，為CBAM實(shí)施后企業(yè)出口提供低碳數(shù)據(jù)支持。

4、加快完善碳排放權(quán)交易市場等機(jī)制，鼓勵(lì)地方采取更多市場化的減排舉措。目前中國的碳排放權(quán)交易市場尚處于起步階段，對碳減排的作用仍然非常有限。要加快完善碳排放權(quán)交易市場的基礎(chǔ)條件，鼓勵(lì)更多的產(chǎn)品、更多地區(qū)參與碳排放權(quán)交易。同時(shí)加快研究出臺碳稅等相關(guān)市場化的減排措施，以替代各地采取的“一刀切”、行政化的減排舉措。這樣既可以給企業(yè)提供穩(wěn)定的減碳預(yù)期，減輕對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖擊，也可以將中國減碳努力顯性化，防止因?yàn)槿狈︼@性的碳價(jià)格而被發(fā)達(dá)國家低估減排責(zé)任。

（作者何建武系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員）