中小企業回款慢、賬款拖欠，是當前中小企業反映強烈的一個突出問題。為優化中小企業的發展環境，中國在2019年和2020年對賬款拖欠進行了集中限期清理，累計清償行政、事業單位和大型國有企業拖欠民營企業和中小企業逾期欠款8500多億元，有力推動了中小企業發展。建議下一步著力解決大企業拖欠中小企業賬款問題，以完善制度為重點建立長效治理機制。

一、 大企業為何要拖欠中小企業賬款

從調研情況看，大企業拖欠中小企業賬款，并不是一個簡單的“欠錢不還”問題，而是復雜的企業間利益關系問題，通常情況是大企業利用優勢地位提出不合理付款條件，如超長賬期、大量使用票據、苛刻驗收條件等；或者是商業糾紛導致延遲付款，如對產品質量存在分歧等。當前的清欠工作覆蓋不到這些領域，需要另外建立一套機制。

對大企業的賬款拖欠治理不足。中國過去兩年的集中清欠的重點是機關、事業單位和大型國有企業，這是清欠工作的突破口，也是維護政府公信力和提振市場信心的重要舉措。但是，針對大企業特別是非國有企業拖欠中小企業的措施明顯不足，非國有企業基本沒有成為清欠對象。中小企業也普遍反映，大企業的賬款拖欠治理工作明顯落后于行政、事業單位，拖欠現象依然比較突出。

現有法規對大企業拖欠行為的監管效力不足。中國于2020年9月開始實施的《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱《條例》），為大企業拖欠治理工作提供了法律支持，但實施效力有限。首先，《條例》與上位法的矛盾。大企業的拖欠行為常常表現在不合理的商業合同中，具有市場優勢地位的當事人仍然可以通過付款條件、付款方式的細致約定實現延遲付款的目的，但它沒有違反上位合同法規定，即便是延遲支付行為，如果中小企業不主動提出訴訟，《條例》的次法律地位可能導致無法發揮作用。一些大企業也認為正常的商業糾紛不應納入清欠范圍。其次，《條例》屬于行政法規，其執行手段不足。對拖欠的大企業只能通過投訴、列入失信清單處罰，但責任認定和糾紛化解的難度非常大。

執法機構能力不足。清欠工作主要采取督查、評估、審計等行政措施，從兩個途徑入手，一是從債務方入手，即行政、事業單位和大型國有企業主動清理欠款，建立臺賬，制定還款計劃，籌集資金限期償還；二是從債務人入手，建立了全國違約拖欠中小企業款項登記(投訴)平臺和問題線索督辦轉辦平臺，暢通企業投訴渠道。以上兩種方式主要解決“無分歧”欠款問題，大量“有分歧”欠款依然拖而未決。大企業對中小企業的賬款拖欠常常面臨非常復雜的問題，簡單通過行政命令“一刀切”解決，容易引起更大的市場不公平。目前工信部門作為牽頭單位主要發揮協調和督促職能，執法能力和手段均不足。

二、 日本如何治理大企業拖欠中小企業賬款

1950年代中期，隨著日本經濟的高速發展，大企業與中小企業的差距越來越大，大企業濫用優勢地位拖欠賬款的行為成為普遍問題。為此，日本制定和實施了相關法律，取得了良好效果，值得我們借鑒。

（一）從反壟斷執法的角度解決大企業拖欠問題

為了促進大企業與中小企業公平交易，防止大企業推遲支付分包貨款，保護分包交易中處于劣勢地位的中小企業的權益，日本于1956年制定了《防止延遲支付分包貨款等的法律》（以下簡稱《分包法》）。《分包法》成為日本反壟斷法律體系中的重要組成部分，是對《禁止壟斷法》的補充。

1、以反壟斷法特別法的立法形式提高執法的剛性和彈性。《分包法》是《禁止壟斷法》的特別法,兩者的關系是特別法與一般法的關系。《禁止壟斷法》對分包交易中濫用優越地位的大企業進行了原則性規定，《分包法》進一步細化了規定,使得大企業拖欠問題能夠得到及時有效處理。另外,《分包法》緩解了反壟斷執法的壓力。《分包法》第8條明確規定，當分包交易中的行為違反了《分包法》的規定、同時又違反了《禁止壟斷法》規定時，如果違法企業接受了《分包法》的“勸告”，則無需再重復適用《禁止壟斷法》，在分包交易中出現符合其法律規定的行為時，將優先適用《分包法》。

2、不斷完善《分包法》提高法律實施的有效性。《分包法》自1956年正式頒布以來，為適應經濟發展形勢的變化，前后經過十次修訂，內容逐步完善，依據法理對大企業違法行為的認定標準更為明確、高效。

一是分類實施。對交易行為進行了分類，主要包括制造委托、修理委托、信息成果制作委托和服務提供等四種交易類型，并從資金規模和交易內容兩方面明確定義法律的管轄范圍。從管轄范圍看，比中國反壟斷法對市場支配地位的解釋范圍更廣，如對于涉及產品制造、修理、搬運、倉庫的交易，規定注冊資本在3億日元以上的企業與3億日元以下的企業或個人之間的交易；對于涉及信息成果制作、服務的交易，規定注冊資本超過5000萬日元與5000萬日元以下的企業或個人之間的交易等。

二是明確規定大企業禁止的具體行為。主要包括11種禁止行為：惡意壓價；拒絕接受產品（服務）；無理退貨；擅自減少支付金額；擅自變更合同內容；對中小企業的報復行為；延遲付款；捆綁式銷售產品（服務）；大企業要求中小企業提供不正當經濟利益；金融機構認為難以兌付的票據；要求中小企業提前對大企業的原材料貨款進行結算。基本涵蓋了大企業對小企業的各種不合理行為。

三是嚴格規定大企業履行的法律義務。（1）提供書面文件的義務，一旦交易成立，應該以書面形式提交記載雙方企業名稱、委托日期、承包企業交付的產品（服務）內容、大企業接受產品（服務）的時間地點、支付費用的時間地點形式等詳盡內容的文件。（2）文件保存義務，大企業有義務將寫有具體交易內容的文件保存至少兩年。（3）明確支付時間義務，大企業最遲要在接受產品（服務）60天以內支付費用。（4）支付利息的義務，如果大企業不能在接受產品（服務）60天以內支付費用，則每推遲一天，需要支付相當于年利息14.6%的滯納金。如果大企業不履行上述四項義務，并且提供虛假報告，對公正交易委員會的現場調查采取回避、妨害或者拒絕的態度時，則對公司法人處以50萬日元以下的罰款。

四是利用“勸告”、“指導”等行政裁決程序提高執行有效性。針對大企業的違法行為，公正交易委員會可以提出“勸告”，要求當事企業即刻停止侵犯中小企業權益的行為。當事企業接受“勸告”后，公正交易委員會可以不訴諸進一步的裁決程序，做出案件終結的決定。

“勸告”內容包括：（1）違法企業信息；（2）違法事實的陳述；（3）對本次違法行為的處罰措施（一般要恢復至中小企業未受損時的狀態）；（4）企業對于防止類似事件再次發生的整改措施。這種勸告以書面形式提出，并在公證交易委員會網站公開，會對違法企業的社會公信力產生影響，具有一定威懾力。例如，著名企業森永制果在2019年接受“勸告”后，向五家承包企業償還了拖欠貨款，并在公司內部舉辦了《分包法》研修活動。對于有違法傾向的大企業，公正交易委員會可提出“指導”，要求企業提出書面整改方案，并在公正交易委員會網站上公開事件，但不公布企業實名，如A公司以倉庫空間不夠為理由拒絕接受承包公司的交貨。實踐證明，“勸告”“指導”方式效果顯著，絕大多數案件通過“指導”得到了解決（詳見表1），這樣不僅保證了法律的實施效果，而且大大節約了司法資源，也容易被企業理解和接受。此外，鼓勵自查自糾，一些大企業在公正交易委員會開展正式調查之前，主動申告存在違法行為，并自發采取改正措施，對此，公正交易委員會不再對其發出勸告指令。 

表1《分包法》實施狀況（單位：件數）

資料來源：根據《令和元年度公正取引委員會年次報告》制作

（二）利用反壟斷法的專門機構執法

《分包法》的執行機構主要是公正交易委員會，它是1947年依據《禁止壟斷法》設置的反壟斷法執行機構。該委員會的委員長由首相征得眾參兩院同意后任命，其他4位委員從經濟產業省、財務省、法務省等部門推選產生，任期為5年，可連任。公正交易委員會的事務總局是主要負責部門，下設貿易局、審判局、經濟貿易部等，在全國有七個分支機構，接受垂直領導。

1、確保執法的獨立性。該委員會在行政上隸屬于內閣府，但在業務上不接受任何機關的指導。法律規定在委員任期內，除非身體不適，宣告破產或者受到刑事處分，即使是首相也不得免去委員會成員的職務。同時限制委員行為，規定委員不得參加政治活動、不得進行商業性營利活動。垂直式管理也削弱了地方政府部門的干預。

2、確保執法的權威性。從法律授予的權利來看，公正委員會擁有執行性行政立法權，可根據《禁止壟斷法》相應的規定執行，且有強制性；具有調查權，在取得法院搜查證的情況下，可以對包括政府機構在內的機構進行入室搜查；具有行政執法權，可以對違反《分包法》的行為發出禁令或處以罰款；具有準司法權，可以審議當事人提出的行政復議要求；具有專屬舉報權，當事人屢次違反《分包法》的條款且拒不改正時，由公正交易委員會向檢察機關舉報后啟動針對反壟斷違法行為的刑事程序；具有知情權，包括行政機關在內的團體、企業等違反了《分包法》時，必須將時間經過、改善措施、處罰結果等書面告知公正交易委員會。

3、確保執法的專業性。公正交易委員除了專職人員外，還聘請大量外部專業人員，工作人員近千名。外部聘請人員中主要是律師、經濟學家以及數據收集等方面的專家，聘期為三至五年。另外，還從政府部門借調相關人員，任期為3至5年。

4、確保執法的有序性、公正性和透明性。公正交易委員會聯合中小企業廳查處違法案件有兩個途徑：面向全國的企業（個人）實施定期全面調查；中小企業直接向公正交易委員會或中小企業廳申請調查。如公正交易委員會認為有必要進一步核查事實，則可依據法律賦予的權限，要求大企業提供相應的資料并實施現場調查，并對確實違反了《分包法》的企業實施處罰措施。中小企業廳在接到中小企業調查申請后，經判斷有必要實施進一步調查，可根據法律賦予的權限要求大企業提供相應材料開展調查，對違法事實輕微者可直接向其提出改善命令，對違法事實嚴重者可移交公正交易委員會處理。

定期實施書面調查和發布調查結果的做法非常有效。解決了中小企業出于對有交易關系的大企業的依賴，不敢主動檢舉大企業違法行為的問題。2019年共對6萬家大企業和30萬家（人）中小企業和個人實施了書面調查，并對大企業各種違法行為涉及金額進行了公布，2019年共向中小企業追加支付了17億6191萬日元貨款，從中小企業接收了相當于6億6438萬日元的商品，向中小企業支付了3億2026萬日元的滯納利息，返還了向中小企業收取的2556萬日元的不當經濟利益。從報告中看到，違法行為主要集中在大企業延遲付款、減少付款金額、惡意壓價以及書面手續不全等方面。應該說《分包法》有效地約束了大企業的違法行為，積極有效維護了大企業與中小企業交易關系的長期穩定。

（三）大力宣傳普及法律防患于未然

為了加深企業、個人對《分包法》的認識，樹立社會公平競爭意識，公平交易委員會除了通過網上宣傳和發行簡明易懂的小冊子外，還利用各種方式定期召開各種講座會。如聯合中小企業廳在每年11月舉辦“分包交易公正化推進月”活動，針對企業需求舉辦“勸告”案例說明會等。同時還在全國各地提供窗口咨詢，為企業開設咨詢會。在年底會專門針對中小企業的資金周轉問題，與經濟產業省一起向大企業及其所屬團體發出遵守《分包法》的聯名文書。

三、 如何完善中國治理大企業拖欠長效機制

在反壟斷法制度體系框架下解決大企業拖欠問題。目前的《條例》主要是依據《中小企業促進法》制定的，是建立在促進中小企業發展的制度框架下的。因此，《條例》對大企業的法律約束力和制約力不強，實施效果不足。從日本經驗看，在反壟斷法制度體系內解決大企業拖欠等問題，有多方面好處：大企業利用優勢地位拖欠中小企業賬款，利用反壟斷法規容易做出法律判決；反壟斷法是經濟憲法，法律地位高，利于剛性執法；可利用現有的反壟斷法執法機構加強執法力度。因此，建議在反壟斷法的制度體系下完善中國的大企業拖欠治理機制：一是修改完善反壟斷法，擴大對利用優勢地位的解釋范圍，在反壟斷法中將“大企業拖欠中小企業賬款”規定為濫用市場地位的行為；二是專門制定大企業拖欠中小企業賬款法，作為反壟斷法的補充法。

利用反壟斷機構的力量強化執法。目前中國解決拖欠問題的管理體制是，國務院負責中小企業促進工作綜合管理部門承擔宏觀指導、綜合協調、監督檢查；國務院有關部門在各自職責范圍內，負責相關管理工作。從地方政府管理分工看，中小企業管理部門負責受理投訴，市場監管部門負責對違規企業依法處理。從實踐效果看，既沒有專門負責部門，也缺乏專業處理能力。建議：一是將國務院反壟斷機構作為解決大企業拖欠問題的主要負責部門，發揮執法的核心作用。賦予其獨立行使執法權，提高它的權威性，有權獨立進行有關案件的調查，提出勸告、指導，直至做出正式裁決，它還有權規定案件處理的程序，依法受理審查企業提交的申請報告，協調其他經濟法律、法規和行政措施。二是加強與中小企業管理部門的協作，建立聯動機制。中小企業管理部門也有權檢查企業的違法行為，但是最終的處罰權應歸反壟斷部門，這有利于規范對違法企業的處罰措施。

進一步加強實施措施。一是細化相關法律法規條款，明確相關事項規定的標準。對大企業拖欠可進行分類細化，對可能發生的各種違法行為制定詳細的判定標準和處罰措施。二是建立多元化的糾紛處理機制，著力化解矛盾。可以引入“勸告”、“行政指導”等制度，以正向引導方式，讓大企業及時改正違法行為。三是大力開展普法宣傳培訓工作。反壟斷部門聯合中小企業管理部門定期開展各種培訓、宣傳以及咨詢活動，面向企業、社會普及相關知識和理念，推動企業合規經營，防患于未然。四是定期發布相關執法報告，提高執法的透明度。

（作者馬淑萍系國務院發展研究中心企業研究所研究員，戴秋娟系北京外國語大學副教授。本文系國務院發展研究中心企業研究所營商環境課題，課題負責人：馬駿、袁東明）