【編者按】

應意大利共和國總理德拉吉邀請，國家主席習近平將在北京以視頻方式出席10月30日至31日舉行的二十國集團（G20）領導人第十六次峰會并發表重要講話。

早在新冠疫情暴發前，發展中國家的主權債務治理便進入G20議程，疫情暴發后，該議題成為G20合作幫助發展中國家應對危機的重點。中國上升為最大的雙邊官方債權人，但美國仍主導著全球金融體系的命脈，是驅動全球債務的最主要變量，兩國對于在G20框架下加強主權債務治理和促進全球可持續發展具有共同的利益和責任。

上海國際問題研究院在G20峰會召開前夕發布英文版報告《主權債務治理：G20框架下的中美合作》（《The G20’s Sovereign Debt Agenda：What Roles for China and the US?》），旨在探索中美兩國如何為雙邊合作制定新的議程。本文即該報告的摘要版本。

2020年初新冠疫情暴發以來，發展中國家經濟和社會體系遭受重創，其主權債務脆弱性明顯上升，正在成為一個重要的國際關切。在應對這一全球挑戰上，中美兩國的合作具有決定性影響。美國新政府上臺后，中美兩國能否在二十國集團（G20）、多邊金融機構等多邊框架下加強協調合作，在促進“緩債倡議”（DSSI）落實、提升全球金融安全網、推動發展中國家債務問題的有效解決及世界經濟綠色復蘇等方面開展務實合作，將備受期待。

一、發展中國家的債務脆弱性

發展中國家的債務增長是國家發展的結果，而債務問題的出現則與世界經濟波動密切相關。20世紀70年代以前，發展中國家并不存在嚴重的債務問題。但在此之后，債務增長周期開始成為發展中國家無法擺脫的現實問題。發展中國家已經經歷了三波較大規模的債務增長，且最終都演變成了債務或金融危機。第一波20世紀80年代非洲和拉美國家大規模的債務危機，并導致這些國家經歷了“失去的二十年”。第二波發生在20世紀90年代到21世紀初，主要來源于新興國家和轉型經濟體私人債務的快速增長，最終演變為東南亞金融危機以及俄羅斯、阿根廷、土耳其等國的金融危機。這兩波危機也催生了大規模的國際債務救助和集體應對。

2002-2009年，歐洲和中亞國家出現了第三波債務增長高峰，并最終在2008年全球金融危機的沖擊下，演變為新的債務危機。雖然在歐美國家和全球機構的快速應對下，這一波債務危機很快得到解決，但同時卻加速了資本向全球的擴張。美國的“量化寬松”、金融監管的自由化、投融資工具的創新等因素，催生了西方國家“巨鱷銀行”的出現及其向非洲等全球各個角落的擴張。其突出表現之一為非洲國家私人金融機構外債的快速增長，尤其是2006年非洲國家首次發行歐洲債券后，其發行規模不斷擴大。與此同時，中國等新興國家的海外融資規模也在快速增加。這共同推動了當前世界銀行界定的第四波債務增長。2010-2018年間，新興與發展中國家債務占GDP比重由116%升至170%，其年平均增速達到7%，達到了新的歷史高度。相比于前三波債務增長的區域性特征，這一波增長具有明顯的全球性特征，覆蓋了80%的發展中國家，其中三分之一國家債務占GDP比重至少增加了20%。

2020年的新冠疫情無疑加劇了發展中國家尤其是中低收入國家的債務風險。在疫情之前，超過一半的低收入國家已經處于債務困境或高風險水平。超過32%的中低收入國家的外債占比超過了60%，而2010年時這一比重只有23%，9%的中低收入國家的外債負債率更是超過100%。2021年，約35%的低收入國家和75%的新興市場國家超過30%的稅收收入將用于償還主權債務。對于中低收入國家而言，嚴峻的債務償還壓力不僅意味著國家對抗疫和發展的投入將非常有限，而且直接導致債務違約風險的上升。2020年11月，贊比亞對私人金融機構的債務違約引發了國際社會的高度關注，其后又有乍得等國陷入債務違約。如何開展理性的債務重組談判，避免大規模的債務違約，已經成為各方的重要關切。

二、中美作為共同的利益和責任攸關方

對于此輪發展中國家債務的上升，中國經常被視為主要的推手，從而成為發展中國家債務最大的“替罪羊”。然而，發展中國家債務上升的背后是全球金融體系的擴張和全球可持續發展的系統性挑戰，中美兩國是共同的利益和責任方。

?美國是發展中國家債務的“總閥門”和“信號燈”

美國作為美元的發行國，掌握著全球債務鏈的制度規則，且擁有最具創新性的金融服務機構，是全球債務鏈擴張背后真正的主導力量。美國不可或缺的角色和責任主要體現在如下幾方面：

一是美國任何宏觀經濟政策的調整，事實上發揮著全球流動性和發展中國家債務負擔的“總閥門”作用。歷史上主要的主權債務危機的發生與發展均與美元政策的走向有著密切關聯，此次亦不例外。2020年3月初疫情向全球蔓延引發發達國家股市暴跌后，美聯儲在兩周不到的時間內將利率由1.25%降至0%，并重啟大規模國債和抵押債券購買計劃，其后決定放寬其30多年來一直遵循的2%通脹目標約束，以更好地為財政赤字“埋單”。當前全球通脹預期大幅提升，將對發展中國家帶來更嚴重的沖擊。

二是美國擁有全球最具影響力的金融中心和金融服務機構，事實上對主權債務交易規則的走向發揮著重要影響。1999年，美國廢除了《格拉斯-斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act），取消了商業銀行與投資銀行之間的區分，也為“巨鱷銀行”的形成打開了大門。2020年最大的主權債務重組案件阿根廷650億美元債務重組協議的達成，便是由全球最大的資產管理公司美國貝萊德集團領導三大商業性債權人協調機構與阿根廷磋商完成的。全球最具影響力的三大評級機構，即標準普爾、穆迪、惠譽，均源自美國，事實上掌管著全球主權債務市場的準入和交易規則。此外，迄今尚無關于主權債務處置的國際法律機制，相關爭議主要依據當事人合約選擇的國內法解決，由紐約、倫敦、法蘭克福等主要國際金融中心所在地的法院是最常見的選擇。

三是美國作為國際金融機構特別是國際貨幣基金組織（IMF）的最大股東國和總部所在地，可對主權債務治理和處置發揮特殊的影響力。就債務重組本身，協議的達成主要依靠債權債務雙方，IMF并不具有法定權力。但IMF通過其“最后貸款人”的救助功能可對主權債務重組發揮重要的撬動作用。美國作為最大的股東國，歷史上常常將其政治考量摻入其中，其今后如何發揮引導作用同樣值得關注。

?中國作為最大雙邊債權人的杠桿作用

按美元為主要載體的全球債務鏈的視角，中國所處的地位與其在全球供應鏈和全球經濟中的地位近似，更多是居于中游位置。不過，中國雖然不具有美國那樣的主導和控制力，但亦因其規模影響而具有越來越重要的地位。一方面，中國的金融機構成長迅速，成為不少發展中國家主權債務的最重要債權人；另一方面，巴黎俱樂部（編注：成立于1956年，現由全球最富裕的22個國家組成，專門為負債國和債權國提供債務安排，例如債務重組、債務寬減、甚至債務撤銷）作為官方債權人協調平臺的代表性明顯下降，G20和IMF等全球性機制和平臺的作用趨于上升。中國作為世界第二大經濟體和IMF、世界銀行的第三大股東國，是參與G20為主要平臺的全球經濟治理最關鍵的行為體之一，可通過提供援助和政策塑造等方式在促進未來主權債務治理合作方面發揮更具建設性的作用。

三、G20緩債倡議的歷史性意義及暴露的中美分歧

2020年4月15日舉行的G20特別峰會提出緩債倡議（Debt Service Suspension Initiative, DSSI）”，號召雙邊、多邊官方債權人及商業性債權人允許最貧窮國家自2020年5月至年底前暫停償還到期相關債務，以使其能夠集中資源用于抗擊疫情。由于疫情的持續蔓延，2020年10月14日G20財長會議決定將DSSI延期至2021年6月底，并表示將視疫情和債務形勢情況決定是否進一步延期。2020年11月13日進一步通過為DSSI國家提供債務處置的多邊性“共同框架”，標志著DSSI的目的正在由提供短期流動性向應對債務不可持續問題延伸。

截至2021年3月9日，73個合格DSSI國家中有46個實際提出了參與申請，2020年5-12月底和2021年1-6月份可獲緩債總額分別為99.2億美元和73.1億美元，二者合計172.3億美元。雖然DSSI提供的緩債總規模相對于發展中國家的債務總水平而言仍十分有限，但是其標志著G20新興債權國正式與巴黎俱樂部成員開展主權債務處置協調，具有的制度性意義更加深遠。

?DSSI落實暴露的矛盾與分歧

一是不同類型債權人參與的不均衡性。從DSSI國家的債務來源結構看，多邊機構、商業性機構及雙邊機構各占三分之一，但僅雙邊機構實際參與了DSSI的落實。世界銀行為主的多邊發展機構作為最大的債權人，以保護“優先債權人地位（PCS）”和3A評級以獲得低成本融資為理由拒絕參與。商業性債權人僅以自愿方式在第二梯隊參與。債務國在很大程度上亦不愿意申請，以免評級遭到下調，影響其未來市場融資。中國作為DSSI國家最大的新興債權國，成為DSSI倡議落實的最主要貢獻方。巴黎俱樂部成員中，法國、日本占比相比較高，美國相對更低，僅占DSSI總規模的1%略多。

二是商業性債權人的界定，特別是開發性金融機構角色的界定。G7國家及世行均認為，中國國家開發銀行（CDB）是倡議覆蓋的“官方機構”，應參與DSSI，但CDB自身主張其商業性機構地位，以自愿方式參與了DSSI的落實。這一爭議體現了全球范圍內開發性金融復興面臨的監管難題，評級機構將之作為商業性銀行看待，DSSI則希望將之作為官方機構，可能使該類金融業態面臨“兩面擠壓”的監管格局，與其本應發揮的貫通政府與市場職能的使命相背。

三是債務處置的政策條件性問題。DSSI的出臺一是為了幫助最困難國家騰出財政資源以集中抗疫，二是借機推動這些國家加強財政紀律約束和債務可持續性管理，特別是債務透明度問題成為焦點。債權人與債務人信息不對稱是主權債務處理面臨的最基本問題之一，其中債務國應是主要的責任人，但是，美方及G7國家將之當作“中國議題”大肆炒作，且否定了保存一切商業敏感信息的可能性。

四、G20框架下中美深化主權債務治理合作的方向

發展中國家的債務問題是全球治理和國際發展的重要議題，共同應對和解決這一問題需要中美兩國承擔應有的國際責任。

第一，走出戰略認知困境，本著雙方及全球可持續發展的考慮就發展中國家債務問題開展務實合作。中美合作的首要前提是理解和尊重，雙方應該秉持理性和科學的態度，反對“陰謀論”和“反智主義”，基于發展中國家債務問題的根源和現實，務實開展對話合作。

第二，加強宏觀經濟政策協調，使全球流動性擴張政策充分惠及發展中國家，同時預防系統性債務危機的發生。美國應更多從全球金融體系的角度制訂和調整宏觀經濟政策與法律法規，預防全球系統性債務危機的發生。中美雙方應最大程度地推動DSSI的充分落地，包括推動私人債權人以靈活方式參與、加強在具體國家的債務救助磋商及支持IMF和多邊開發銀行等充分調動其融資支持潛力等。美國拜登政府上臺以來，同意IMF普遍增發特別提款權方案，是非常具有建設性的政策調整，中美雙方應支持IMF盡快拿出公平的再分配方案，使之盡早惠及最困難國家。

第三，推動各方及國際金融機構在G20框架下的有效債務治理合作。鑒于發展中國家債務來源的多元性和復雜性，中美及各方應發揮各自的比較優勢，加強在G20、聯合國、國際金融機構等多邊機制上的集體行動協調，并積極轉化為國內行動。美國應利用其對全球金融市場監管的影響力，積極撬動私人部門參與債務治理；中國作為最大的雙邊債權人，應提升其對國際發展融資合作的監管，并以“共同框架”為基礎，建設性參與多邊債務治理，撬動各方合作。兩國應以20世紀末的“布雷迪計劃”經驗為參照，以債務轉換等最為親市場的方式撬動私人部門參與債務救助合作，同時通過國際協調合作防止私人資本利用債務危機謀取“不正當利益”。這一進程中，IMF和世行等國際金融機構應利用其政策影響力，發揮公正的第三方作用，為債務國處置債務問題提供有效的技術援助。

第四，統籌債務救助與長期發展，促進債務國通過債務治理進入可持續發展的通道。債務問題歸根結底是發展問題，債務問題的改善和解決最終依賴于債務國的經濟恢復和自主發展能力。國際發展仍是中美兩國相對容易達成共識的領域，雙方應充分利用各自在發展領域的比較優勢，推動構建綜合、互補、協調的國際發展合作格局，通過國際協調合作為發展中國家的經濟恢復和能力提升創造更大條件，特別是加大對中低收入國家的發展支持，對發展中國家產品出口提供更大的市場準入，保障對發展中國家投資的便利化，充分釋放貿易、投資、援助、融資等舉措相互配合促進發展的潛力。