2012年《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）發布。其中提出，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。這是新中國成立以來，首次對事業單位改革進行頂層設計和系統謀劃。

2013年，中央城鎮化工作會議指出，“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”，隨后啟動的北京、上海等城市總體規劃修編，均提出按“減量化”原則或目標開展規劃。

一系列政策推出，以及相應的規劃方向調整，標志著我國城市在“土地財政”支撐下長久施行的粗放式“攤大餅”發展模式的終結，對處于半壟斷地位的規劃機構產生巨大沖擊。規劃行業經歷了十多年的“黃金時代”之后，體制僵化、創新無力、市場萎縮等問題集中爆發，近幾年呼喚改革之聲不絕于耳。規劃作為城市發展的“龍頭”，地位重要。規劃行業應何去何從、從業者該如何應對，如何才能真正發揮“龍頭”作用等問題，都迫切需要政府管理者和規劃從業者認真思考。

不過，大方向無疑是確定的，那就是尊重城市發展規律，讓市場在資源配置中起決定性作用。

規劃行業：公益屬性與市場競爭

規劃行業有很強的公益性，不適合完全推向市場，但這并不意味著，編制機構競爭及產業鏈整合，就不能由市場配置資源。指導意見明確指出，“對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性”，并進一步對公益服務事業單位進行細分，“承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類”。

規劃機構大都主動選擇被歸為公益二類，承擔部分公益服務功能，參與部分市場競爭。但這仍屬過渡措施，是綜合考慮到政府管理水平不足、事業單位群體規模龐大、人員工資收入不平衡等多方面因素的結果。當前，政府正處于由“大政府”向“小政府”過渡的時期，尚未建立清晰的公共服務購買機制，規劃市場發育不充分，保留部分事業單位的服務職能非常必要。對事業單位來說，習慣了以壟斷地位獲取高額收入，同樣難以一步到位去應對市場競爭。所以，“指導意見”的實施期限只到2020年。筆者認為，公益二類中的公益服務，最終一部分會納入行政序列，而與市場相關的會全部推向市場。

堅守細分領域，道路并不寬廣

規劃行業“可由市場配置資源的部分”是什么？規劃機構及從業人員自身處于產業鏈哪個環節，當如何應對？只有將規劃行業放到全產業鏈，以產業分工和整合的周期視角觀察，才可能看清楚。

我們經常聽到“規劃是龍頭”。這句話應該從技術上理解，某些全局性的規劃（如戰略規劃、總體規劃）有指導城市發展的地位和功能，而非指規劃居于產業鏈條頂端，可掌控全產業鏈。

大多數情況下，規劃只是產業鏈條上一個中間環節。實際操作中，融資、設計、施工、運營、管理等，每一個環節都會對規劃產生不可忽視的影響。我們經常發現，某些項目財務不可行、用地無法落實，這些均導致規劃不能實施或只好變通實施。規劃機構往往因技術組織處于更上游，而產生主宰產業鏈的感覺，并強力付諸實施。這在計劃經濟時代是可順利實行的，因為在政府主導下，資源可按規劃進行配置。而在市場經濟體制下，參與者眾多、信息更透明、利益決策機制復雜，規劃的信息缺失嚴重，實際表現出的掌控力必然下降。反映到技術層面，就表現為規劃看上去像海市蜃樓，越來越不接地氣。

規劃是全設計行業鏈條中的一環，那為什么不能按市場經濟的分工和交換，來固守并繼續做大這一市場？市場經濟具有典型的周期性，無論大到市場與政府的關系，還是具體到某件小商品價格的波動。產業鏈的分工與整合同樣符合周期，本質只有一點，是否可以超前獲取壟斷利潤，而技術創新是制造周期循環的背后推手。

當某家企業擁有超前于市場的技術或產品時，為了保障其持續獲取壟斷利潤，企業的發展戰略就會突出自身分工優勢，專注產業鏈條最頂端的環節。隨著所處行業整體技術水平提高，領先技術或產品替代增加，企業壟斷利潤不斷遞減，這時企業面臨兩種選擇，或加大研發更高精尖技術，繼續獲取壟斷利潤，縱向深耕；或通過產業鏈條整合，提高規模效益，降低成本，橫向拓展市場；或二者同時進行。這兩種策略分別對應于波特提出的專一化和成本領先戰略。

而規劃依靠技術領先獲取壟斷利潤的周期已結束。這有外部因素和內部因素。外部因素顯而易見，以往粗暴的土地財政模式難以為繼，城市發展進入精細化階段，規劃的功能和地位下降。內部因素則是，規劃曾經的技術領先優勢，2010年以后逐漸失去。

優勢喪失，表現為兩個方面：1）規劃整體技術創新不足，水平相對下降——比較典型的是，為行業內外詬病的城市總體規劃，往往宏大敘事風格、目標導向主導、忽視人文關懷等，與城市現實需求存在強烈的沖突；2）規劃技術在機構間下沉，造成內部市場分化，以前只有國家頂級規劃結構掌握的技術，逐漸變為顯性知識，一二線城市不斷加強自身規劃機構培養，這些機構以低成本、貼身服務、技術實用等優勢，不斷鞏固本地市場。

從外部因素看，政府管理向服務型轉變，城市群體參與公共事務的積極性增強，且價值觀多元化。某種程度上，高高在上描繪美好藍圖的規劃，已經難以被大家接受。

規劃行業產業鏈整合的兩大方向

與規劃密切相關的行業，主要是設計、房地產。這也是規劃行業進行全產業鏈整合的兩大方向。這代表了產業鏈整合的兩種思路：沿縱向上下游延伸，一體化構建全產業鏈，可最大程度保留細分領域或機構特色，屬行業內部整合，可稱之為“轉型”；橫向跨界提升，通過與相關行業融合，重塑產業鏈，屬跨行業整合，可稱之為“跨界”。

1）轉型：全設計行業，縱向產業鏈重構

廣義的設計行業，包括從規劃到設計、施工、監理、運營等各個環節。長期以來，我國城市采用分散的管理體制，橫向以城市綠化、環境、水電、道路、軌道等市場專業垂直劃分，縱向按照規劃、設計、施工、運營等環節鏈條劃分。鐵路、航空、水運等專業市場技術相對專業，處于半封閉狀態，市場組織采用總承包的形式，或設計主體具備總承包的能力。

目前全設計行業按照縱向鏈條換分，供應商主體主要有規劃機構、設計機構、施工企業等三大類。由于缺乏詳細統計數據，只能從各行業收入來大致倒推判斷。三大類供應商，規劃、設計、施工等細分市場的產值逐漸擴大，但利潤率逐漸降低，越往后，技術優勢越低，越注重規模效益。對規劃機構來說，對設計細分領域的市場規模覬覦已久；而自身的技術優勢則被設計機構所看重。按照全設計產業鏈條的思路，對行業優勢資源進行重構，可以整合技術、規模雙重優勢，提供項目全生命周期服務，推動技術創新，提升企業核心競爭力。

從市場需求方（大部分為政府機構）來說，城市規模增大之后，管理復雜程度增加、對科學性的要求提高，要求項目按照全程一體化組織，管理者越來越傾向接受“拿鑰匙”工程，希望有一個總承包角色，來提供項目全生命周期服務。

這符合當前國家正推進的“大部制”改革思路，按照行業類型進行垂直管理。當前，各地正在大力推動政府行政體制改革，“大規委”、“大交委”等機構不斷涌現，同樣是這個道理。

北京市2016年6月發布《關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，提出對城市規劃管理和國土資源管理機構進行整合，成立規劃和國土資源管理委員會、城市管理委員會。上海早在2008年就已經將規劃和國土部門合并設立規劃和國土資源管理局，2013年上海市政府印發《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平若干意見》，提出把所有建設用地納入“全生命周期”管理流程，加強土地出讓、開發流程、功能實現、運營等全過程管理。

從技術角度講，全產業鏈組織還能帶來一些好的變化：1）持續提高規模化，降低單位成本。在規劃市場競爭中，經常出現設計機構“送規劃”的現象，這常會被規劃機構認為不公平，但這恰是規模效益的優勢。尤其是，在規劃機構的技術領先優勢消失殆盡的情況下，這有利于降低項目總成本，對需求方（政府）來說，能降低總成本。2）推動技術創新。規劃、設計、施工等各個環節孤立，經常導致項目實施過程中出現脫節現象，規劃層面對設計、施工，考慮不周，難以實施；而不注重規劃直接開展設計、施工，項目往往又缺乏統籌，遠見不足，導致“拉鏈”運動。將三個環節有機整合起來，能很好避免上述問題，催生技術創新，提高規劃的可實施性。3）提升行業服務水平。規劃行業長期處于半壟斷地位，缺乏服務意識，級別越高的規劃機構越是如此，長此以往“溫水煮青蛙”，丟了市場渾然不知。按照全生命周期組織的項目需要頻繁與業主溝通，時間周期長、涉及方面廣，會客觀要求提升各個環節的服務水平。

從三大環節供應商整合的積極性看，設計機構積極性最高。設計市場經過多年發展，市場競爭充分，利潤壓薄，逐漸陷入低成本競爭境地，引進規劃業務，可提高技術水平，提升自身競爭力，加上長期市場摸爬滾打，具有強烈的競爭和擴張意識。所以，全國各地大的設計機構雨后春筍般成立規劃分支機構。代表性的是中字頭的設計集團。

相較來說，事業單位占主體的規劃機構遲緩很多。長期半壟斷地位導致危機意識淡薄是主要原因，再加上事業單位改革關口“牽一發而動全身”，規劃機構產業鏈整合受到各種因素限制。

市場化的規劃機構相對積極。如清控人居集團，橫向專業齊全，縱向可提供“策劃＋規劃＋設計＋服務的全方位的技術解決方案”；而蕾奧提出融“目標謀劃+空間規劃+運營策劃+行動計劃”于一體的“行動規劃”。

從目前市場看，已有一些規劃機構在開展“規劃+設計”總承包類項目。鐵路、民航等封閉市場反倒表現出顯著的全產業鏈優勢。尤其是，鐵路設計院在軌道細分領域，可提供資本運營、規劃咨詢、勘察設計、工程總承包、監理等項目全生命周期服務。不得不說，合久必分、分久必合，大分之后必有大合。

2）大轉型：城市綜合運營商

在全設計行業產業鏈條的基礎上，橫向擴展到土地整理、融資、招商、運營等環節，則囊括土地開發全過程，這稱之為城市綜合運營商。2013年，清華大學整合優勢資源成立的清控人居控股集團提出，“將選擇與地方政府合作，介入城市托管運營，全程負責城市新區、產業園區的策劃設計建造運營托管”，這可以看做從設計行業向城市綜合運營商轉型的一種嘗試。

更多的則是房地產企業，主要有萬科代表的社區派、華夏幸福代表的產業派、中天城投代表的造成派，其它有萬達提出的“萬達城”、綠地集團提出的“產城一體”戰略等，涵蓋了從社區到園區再到新城不同的空間尺度。

從全設計行業擴展到城市運營商，難度要大很多，最根本的是工作理念的轉變。對規劃設計行業從業者來說，規劃方案是否符合原理、是否完美是最重要的，這是所受的教育理念決定的，擅長把確定性的歷史技術擴展到對不確定性的城市認知，相對缺失對市場規律的尊重及主動運用。規劃實踐中，這種認知造就了無數美好的戰略藍圖（或稱作美好的泡影）。好在這種藍圖往往周期很長，中間會不斷有市場規律修正，但如果直接應用到實施性很強的土地開發運營上，后果將是災難性的。這也是鮮有設計行業企業轉型到城市運營商的原因——雖然這個行業自我感覺非常了解城市。清控人居集團所做的是一個大膽嘗試。

城市綜合運營商同樣代表房地產企業的一種轉型方向。在房地產行業“黃金時代”終結之后，房地產企業需要從單純的“建房子”的“建筑開發商”角色謀求轉換，尋求產業鏈延伸，自然擴展到前期土地開發及后續運營管理。對地方政府來說，可以得到資金、專業技能等一攬子綜合解決方案，何樂而不為。這種產業鏈條中，前期規劃雖然也比較重要，但只是價值比較小的一個環節，可替代性、可彌補性很強，更具價值的是整體策劃、運營組織、協同管理等。

相較來說，房地產行業資本整合手段熟練，市場經驗豐富，善于和政府打交道，強大的銷售能力，擴展到城市運營商，則相對容易，走得也會更快更遠。轉型到城市運營商之后，企業大多加強自身的規劃控制能力，彌補短板。如萬達成立了全國唯一的商業規劃研究院，全國性的商業地產建設團隊；華夏幸福與全球知名智庫戰略合作，內部組建包括產業研究院、產業新城發展中心等在內的專業團隊等。規劃本身不具有任何屬性，其本質是把握城市發展規律、整合各種優勢資源、將空間與現實有機結合起來的能力。

結論及展望

這是最好的時代，這是最壞的時代。當前規劃行業面臨的“大變革”，涉及“土地財政”模式的終結、政府體制及事業單位改革、城市精細化治理時代來臨、規劃技術創新面臨瓶頸等因素，每個因素都充滿未知，交織在一起，造成更大的不確定性。但這可能就是復雜城市的魅力。對規劃機構和從業者來說，無論被選擇還是主動面對，都不必為規劃行業“黃金時代”終結而懊喪不已。向前看，變革同樣意味著機遇。

規劃的價值始終存在，需要堅守。需要調整的是行業整體心態。固守一隅高高在上的時代已經過去，規劃應當把自身放到全產業鏈中去思考，重新定位角色和功能，與上下游更緊密結合，以更開放的心態融合周邊領域，從只掃門前雪的“小規劃”跨步到謀劃全局的“全設計”。唯有如此，規劃才能獲得新生，城市才能持續爆發勃勃生機。

參考資料：

1、2012年，《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》

2、2013年，中央城鎮化工作會議習近平李克強講話

3、2016年，北京市《關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》

4、2013年，上海市《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平若干意見》

5、2016年，中國房地產網，中國城市運營商三大流派比拼：萬科、華夏幸福、中天城投

6、清控人居集團官網，http://www.thhdg.com

7、華夏幸福官網，http://www.cfldcn.com/http://www.lay-out.com.cn/

8、蕾奧規劃官網，http://www.lay-out.com.cn/