2016年7月22日，中共上海市委、市政府舉行“崇明縣撤縣設區”工作大會，崇明撤縣設區，標志著縣級行政建設在上海成為歷史。

撤縣設區，對崇明來說，是個新命題。崇明新一輪發展到了關鍵轉折期。上海新一輪總體規劃（2040）明確了建設全球城市的重點目標，提出“更富魅力、更可持續”的軟實力提升戰略。崇明又該如何作為？

作為長期跟蹤崇明、服務崇明的規劃隊伍，筆者的團隊對崇明發展的“前世今生”進行了系統梳理。本文嘗試從歷史軌跡、對標地區發展經驗的角度，解讀崇明的發展之路。

崇明島：前世今生

島嶼與大陸，像是一對彼此傾訴的母子，總有著說不完的故事，比如臺灣之于福建、海南之于廣東。但崇明，這個我國第三大島，存在感似乎接近于零。每一位國人對它的歷史與當下都不甚清晰，遑論未來。

崇明島是大陸的孩子，準確地說，是長江的孩子。長江口寬闊、平坦，由江水從上游卷攜而來的砂礫、泥土，在此減速、滯留、積淀，經歷上千年復雜的坍漲、合并，在唐宋年間形成高于長江江面的巨型沙洲群。之后，五代設鎮，宋時設場，元時改州，明清稱縣，定名“崇明”，取義為“高出水面而又平坦寬闊的明凈平地”。島嶼初成，古代先民利用大自然的饋贈，從事漁樵、經營鹽業，開啟了改造崇明的歷程。及至明清，農棉種植、海運造船成為古代居民在崇明島的主要生產活動。

明崇德年間崇明地圖（圖片來源：張修桂，2005）。

1949年之后，恢復經濟、發展生產成為核心工作。三十年間，崇明先后圍墾數十次，其中大規模圍墾9次，面積高達500平方公里左右，并先后建立多個國營、軍墾農場，成為支撐上海副食品供應的后方基地。在此期間的知青上山下鄉運動，也為崇明打下了鮮明的知青印記。

崇明農場范圍圖（圖片來源：張修桂，2005）。

伴隨著國家的工業化進程，上世紀八十年代，崇明也迎來工業時代。實際上，得益于臨近上海的區位優勢，崇明島早在20世紀初就接觸到近代工業，紡織、電力、機械和食品等工業門類。改革開放后，崇明島的工業企業迅猛發展，從業非農化比例十年間上升30個百分點。尤其是，1984年引進年產10萬臺電冰箱流水線，遠東冰箱、荷花電扇、萬里吹風機以及方方洗衣機等明星產品脫穎而出，小家電出口占上海總量的50%，外貿出口型工業體系初步建立。

不過，值得注意的是，伴隨工業騰飛，崇明島的環境污染情況日益加重。

1990年代的方方牌洗衣機（上）和葵花牌、遠東牌雙門雙溫電冰箱（下）。  崇明縣志 圖

1995年之后，崇明的生態惡化問題得到重視。1996年，崇明縣被選作生態示范區建設試點縣，開始放棄傳統的工業化路徑，探索跨越式的生態化發展道路。政府也圍繞生態建設作了很多文章：修復、保育、添綠。10年間，關停超過1000家工廠，崇明確實被建成“風清水潔島綠的生態凈土”。2002年，崇明獲批國家級生態示范區現代生態島，2014年被聯合國環境規劃署列為典型案例編入其綠色經濟教材。

不過，筆者團隊于2014年3月在島上進行了為期1個月的深入調研，發現生態背后仍存隱憂，大致可以概括為三個方面。

其一：企業關停之后缺乏替代產業，造成產業空心化，導致嚴重依賴“注冊經濟”，“注冊經濟”帶來的稅收占本地可支配稅收的85%以上，本地實體經濟發展羸弱。

崇明2014年財政稅收一覽。

其二：就業的減少，加速人口持續外流。過去十年間常住和戶籍人口雙減少，其中戶籍人口減少4.2萬人，常住人口減少1.2萬人，本地老齡化比例超過30%，幾乎高于上海所有其它區縣，老百姓戲稱崇明為老人島，島上的居民與企業，都不得不面對“三個農民200歲”的情況。

崇明2000-2010年常住人口和老齡人口變化與上海市比較。

其三：旅游經濟和創意經濟的空間需求與現行規劃土地機制不匹配，更多有活力、更適合生態地區發展的項目，更愿意選擇遠離城鎮的風景地區——這些反倒是土地缺少供給的地區，使理想項目無法落地。可能若干年前，打政策“擦邊球”的項目違規落地的現象還存在，但近年隨著土地管理制度和建設監管制度逐步完善，外圍地區項目落地可能性近乎為“零”。

因此，綜合表現是，生態持續向好發展，當地經濟水平出現相對下降，發展與保護之間的矛盾未能成功調和。2014年，政府財政收入約137億元，其中60%轉移支付，遠高于其他區縣，本地造血功能嚴重喪失。崇明居民生活水平與周邊地區差距逐漸拉大，2014年崇明城鄉居民收入位列上海經濟圈末位。

面對自我造血功能的喪失，未來20年、50年、100年，崇明路在何方？

重塑崇明“自我造血”功能

筆者認為，如果生態地區形成自我發展的良性循環，構建自我造血機制，那么發展面臨的諸多經濟、社會等問題便迎刃而解。放眼國際，諸多生態地區都經歷從生態保育到“生態+”的發展路徑。

1）日本北海道：經歷從能源基地到農業生態地區再到旅游目的地的發展軌跡

1920年太平洋煤礦基地開采，北海道成為重要的煤炭基地。1920-1960年期間北海道成為日本主要的能源基地，隨著大規模采煤結束，北海道地區逐步轉向農業生產為主導的生態保育階段，經濟穩定只能靠公共投資持續增加，人口外流，老齡化加劇等現象產生。1970年代后，札幌冬奧會舉辦，提高了北海道知名度，旅游業迅速發展。北海道逐漸成為國際會議、觀光旅游目的地，也逐漸成為日本重要的糧食生產基地和旅游療養基地，一定程度上緩解了人口外流和老齡化問題，逐步走上“生態+”的發展路徑。

北海道發展歷程（來源：筆者自繪）。

2）美國博茲曼：經歷從淘金小鎮到國家公園再到新經濟小鎮的發展軌跡

20世紀之前，博茲曼始建于西部淘金熱，后隨淘金者撤出而蕭條。19世紀末，黃石國家公園成立，執行長期生態保育政策，嚴格的野生動物和自然資源保護要求限制工業發展。1997年之前，博茲曼地區的對外職能主要以景點觀光為主。20世紀90年代后，伴隨著信息技術革命，新經濟快速發展，其更青睞于風景化的地區，呈現“有風景的地方有新經濟”的特征。滿足這一特征的波茲曼地區，吸引了諸多以互聯網為主的小微型初創企業，推動先進產業大力集聚，成為美國西部地區的綠色經濟帶，創造了14.7%的就業增長率，高于同期全美平均水平的3倍，被稱為下一個“硅谷”。

博茲曼發展歷程（來源：筆者自繪）。

3）崇明生態島的探索：從生態保育到生態+的發展軌跡

縱觀生態地區的發展路徑，均逐漸從生態保育向“生態+”轉變。韓國濟州島在建設成輻射東南亞的國際旅游自由島的同時，也做了很多“生態+”的文章。從最初以旅游開發為主，逐漸向文化、教育、醫療、自由貿易等多元方向拓展。

濟州島“生態+”的多元化歷程（來源：筆者自繪）。

生態島的建設絕不止是修修路、治治水、種種樹。筆者認為，“生態+”發展路徑可能有兩方面內涵，一是堅定不移加強生態建設，不斷增加生態資產，減少生態負債；二是積極主動謀求基于生態優勢的發展方向，構建“自我造血”的功能體系，推動生態資產轉向發展優勢。

崇明經過十多年生態島建設，已度過“還欠賬、補缺漏”階段。厚植10年的生態優勢和生態資本，如今到了轉化為經濟社會發展優勢的臨界點。崇明應該順應發展趨勢和地方訴求，使生態島建設釋放更多“生態紅利”，使廣大市民享受更多“綠色福利”。對于崇明而言，可在生態基礎上嵌入農業、旅游、健康、智造、創新等功能，打造一個更具綠色競爭力、更富人居魅力的國際生態示范島。

4）旅游業的乘數級就業帶動能力

“生態+”的發展路徑有助于重塑生態地區“自我造血”功能，也有利于破解人口外流及老齡化問題。國際經驗告訴我們，旅游業對就業帶動的作用是“乘數級”的，1個旅游直接就業可帶動2.5-3個間接就業。崇明生態島近年來旅游業發展進入提速發展期，游客數量和旅游業經濟收入逐漸攀升，2015年崇明共接待游客480萬人次，旅游直接收入9.5億元，雖整體量級并不大，但比上年增長35%。

借鑒同類生態地區可能存在的游客頂板容量，崇明生態島未來游客量可達到1200-1500萬人次，可帶動直接就業約9萬人，間接就業約20-25萬人，整體就業崗位在現狀38萬基礎上可增長約30%-40%。經驗告訴我們，旅游業相關就業人群多以25-50歲間的青壯年為主，其中直接就業的60%在40歲以下，50%在35歲以下。這有利于增加島內就業，吸引年輕勞動力回流或流入，從而緩解人口外流和老齡化等問題。

當然，“生態+旅游”應是基于本地資源特色、符合生態建設理念和滿足區域及市場需求的睿智發展模式，也應設定相應發展門檻，讓生態保育和旅游產業相互支撐，在確保生態環境優化的同時，提升自身造血功能。

5）保障“生態+”發展路徑的四大轉變

其一，建設理念應從全域生態向全域風景轉變。即不僅被動生態保育，而要主動將生態建設成效轉化為風景資源，強化對旅游等多元產業的支撐。比如，以往種樹更多考慮森林覆蓋率等指令性指標，往往呈現出零星化、單一化的特征。如今，崇明要在全域種出一座“彩色的森林公園”，根據已知方案，要花3-5年時間，成片、成帶增植補植適應本地生長的具有鮮明色彩的樹木，形成具有觀賞功能與人林互動結構的生態景觀環境。

其二，空間資源應從關注城鎮向關注特色轉變，土地資源分配應從固化向彈性流動轉變。即建設空間不僅要關注城鎮空間，更應關注外圍有風景的特色空間，避免現狀城鎮外圍有項目、有需求但無法落地。在土地資源總量鎖定前提下，建立依據空間需求、規劃理性的流量管控模式，保障土地指標的集約和高效利用，在預留彈性空間的同時，強化流量土地增效。對外圍特色空間的關注挖掘，仍需遵循生態地區相對集中的生態型建設理念，強化“城鎮與園區結合、鄉村與農莊結合、農田與景區結合、岸線與賽事結合”等基本生態空間組織模式。

其三，政策支撐應從被動幫扶向主動引領轉變。相比生態補償、轉移支付等，更需要協助構建自我造血功能，崇明政府也在嘗試各種制度創新，探索對水、耕地、森林、灘涂等自然資源進行確權登記，建立權屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源產業和用地管制制度，讓生態資本的累積和使用都能形成一本明白賬；在生態資本確屬明確、量化方便、評估科學的前提下，一套“綠色信用體系”也在逐步建立，區內金融機構可根據企業“綠色信用”情況，對其評估放貸安全等級，從而保障符合“生態+”功能的支持力度。“生態+”作為一種新的發展模式，需要方方面面做出系統性制度保障，有利于生態地區的健康與可持續發展。

站在規劃師的視角，討論明天

生態島建設之初，曾有百姓揶揄：“空氣好了，難道可以當飯吃？”如今，這句玩笑話正漸漸成為現實。生態農業科創中心建成落地，張江高科智慧數據產業蓄勢待發，國際長者社區正在建設，上百家旅游休閑民宿如火如荼。越來越多的好學校、高端健康服務機構近悅遠來，各類品牌體育賽事應接不暇，都是崇明走“生態+”發展路徑的有力證明。

道路可能是曲折的，也可能是順暢的，取決于政府、市場、社會、制度。真正限制上一輪發展的，包括思想的局限、技術的約束、政策的羈絆，改革才是新一輪發展的根本動力，而改革成功在于政府的主導、市場的響應、社會的參與和制度的支撐。

筆者還認為，可能撤縣設區本身并不重要，重要的是做到思想解放、推動技術轉變，強化政策的完善與支持，得到市場的認可和支撐，保障崇明更好地走“生態+”的發展路徑。

撤縣設區，崇明的機遇與挑戰。當崇明撤縣設區提出后，人們或許會理解成，這是房地產新高潮或“大開發”的信號。但是，我們認為，不能按照傳統的撤縣設區模式來思考。或許，崇明的撤縣設區，更多的是將生態監管、土地開發、財政收支等權利上收、提升到市級層面，某些項目的落地可能從市級進行統籌、考慮和決策，這也是崇明發展的利好。總之，“崇明區”帶來無限發展可能，全社會需要用理性穩住開發沖動，銘記過去20年的生態堅守，不忘初心，繼續前進。