7月22日上午，中共上海市委、市政府召開“崇明撤縣設(shè)區(qū)”工作大會，宣布上海目前唯一的一個縣——崇明縣“撤縣設(shè)區(qū)”。自明洪武二年（1369）開始存在了647年的“崇明縣”成為了歷史，今后崇明島將成為“崇明區(qū)”，崇明也站在了新的歷史起點上。

“區(qū)”和“縣”雖一字之差，卻有著眾多不同。

在我國，“縣”作為行政區(qū)劃，出現(xiàn)于春秋戰(zhàn)國時期，歷二千多年而到今日，是中國歷史上最為穩(wěn)定的一級行政區(qū)劃。我們這里所說的“區(qū)”即“市轄區(qū)”，是城市“實行分區(qū)域分層級管理，是市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的結(jié)果，它是大中城市不可分割的有機(jī)組成部分。”簡單的說，就是國家對城市進(jìn)行行政區(qū)域劃分的一種類型。

“市轄區(qū)”產(chǎn)生于何時？

相對于早至春秋戰(zhàn)國時期就已經(jīng)出現(xiàn)的“縣”而言，“市轄區(qū)”是很晚才出現(xiàn)的，其發(fā)端最早可追溯至光緒三十四年（1908）清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，其中規(guī)定“城鎮(zhèn)有區(qū)域過廣，其人口滿十萬以上者，得就境內(nèi)劃分為若干區(qū)，各設(shè)區(qū)董，辦理區(qū)內(nèi)自治事宜，其細(xì)則以規(guī)約定之”。民國初年（1911）江蘇省臨時參議會通過的《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，依清舊制，“市有區(qū)域過廣，其人口滿10萬以上者，得就境內(nèi)劃分為若干區(qū)”。其后，又有涉及市轄區(qū)的法規(guī)頒布，比如1921年北洋政府頒布的《市自治制》及其實施細(xì)則、1925年北洋政府頒布的《淞滬自治制》、1930年南京國民政府頒布的《市組織法》等等。

但是，由于當(dāng)時城市不夠發(fā)達(dá)，而且戰(zhàn)爭不斷，所以市轄區(qū)的建制只是存在于少數(shù)大城市，數(shù)量很少，而且“當(dāng)時市內(nèi)分區(qū)并不設(shè)置一級政府機(jī)關(guān)，僅由設(shè)政府相關(guān)分區(qū)設(shè)置的機(jī)構(gòu)承擔(dān)某種或某些特定的職責(zé)”，因此“市轄區(qū)”尚未成為普遍意義上的一級地方建制單位。

新中國成立后，“市轄區(qū)”的設(shè)置進(jìn)入了一個新階段。1949年12月2日，中央人民政府通過了《省、市、縣各界人民代表會議組織通則》，要求各地迅速召開省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)各界人民代表會議，建立了各級人民政府。于是，各大中城市開始籌集召開城區(qū)人民代表會議，建立區(qū)政權(quán)工作。1950年11月，政務(wù)院公布《大城市區(qū)各界人民代表會議組織通則》和《大城市區(qū)人民政府組織通則》，規(guī)定人口10萬以上的城市，應(yīng)召開區(qū)各界人民代表會議，建立區(qū)人民政府。

1954年，《中華人民共和國憲法》規(guī)定，“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。這明確了市轄區(qū)作為一級行政區(qū)域單位的法律地位。1955年6月9日國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定，“人口在二十萬以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)”，這是“市轄區(qū)”概念的在中央文件中正式出現(xiàn)。1983年以來，由于市管縣體制的推行，省轄市作為地級市的地位被明確，大多數(shù)縣級市升為地級市后，都相應(yīng)設(shè)置了市轄區(qū)建制。改革開放以來，隨著我國城市化的不斷發(fā)展，一些直轄市和特大的市將所轄縣改為市轄區(qū)，市轄區(qū)的設(shè)置在數(shù)量上有增無減，從1985年的621個增加到2014年底的897個。截至今日，長三角核心區(qū)域的上海、南京、鎮(zhèn)江、無錫、常州、蘇州等六大城市以及在全國范圍內(nèi)的北京、廣州、深圳、天津、武漢、青島等城市都已無“縣”的建制。

“市轄區(qū)”與“縣”有何不同？

《中華人民共和國地方各級人民政府組織法》第25條明確規(guī)定：“市轄區(qū)為縣級行政單位。”然而由于“市”的級別不同，所以在現(xiàn)實中“市轄區(qū)”的級別也不盡相同，一般可以概括為：地級市的轄區(qū)相當(dāng)于縣級；副省級市的轄區(qū)相當(dāng)于副地級；直轄市的轄區(qū)相當(dāng)于地級。

在行政體制上，“縣”是憲法規(guī)定的一級政區(qū)，較市轄區(qū)政府有更大的自主權(quán)，保留相對獨立的財權(quán)、事權(quán)；“市轄區(qū)”隸屬于市并由市直接領(lǐng)導(dǎo)的行政區(qū)域單位，與市的行政體制相關(guān)聯(lián)動，不具有獨立性。

在政府職能上，“縣”作為地域性政區(qū)，重點在發(fā)展農(nóng)業(yè)，職能范圍較大且全面，涉及到縣域發(fā)展的各個方面。“市轄區(qū)”作為城市型政府，顯著的特點就是成為城市主體（即市區(qū)）的一部分，重點發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，工作重點是為市政府分擔(dān)部門城市管理和公共服務(wù)職責(zé)，完成城市整體發(fā)展規(guī)劃所賦予的使命。

也就是說，“縣”是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)相適應(yīng)的行政區(qū)劃建制；而“區(qū)”是與城市經(jīng)濟(jì)社會相適應(yīng)的行政區(qū)劃建制。

參考文獻(xiàn)：

1、高祥榮：《“撤縣（市）設(shè)區(qū)”與政府職能關(guān)系的協(xié)調(diào)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期；

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