崇明是上海最后一個縣改區(qū)，卻是全國較早的海島縣改區(qū)。如何以崇明縣改區(qū)為契機，探索海島的和諧型生態(tài)保護，助推上海發(fā)展新格局的優(yōu)化？記者采訪了華東師大中國行政區(qū)劃研究中心主任、聯(lián)合國教科文組織海洋與城市教席首席專家林拓教授。

縣區(qū)體制：前者偏“封閉”，后者更“融入”

記者：作為上海最后一個縣，崇明為何要縣改區(qū)？在城鄉(xiāng)一體化進程中，縣體制帶來了哪些方面制約？

林拓：“十三五”期間，上海要進一步成為改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，必須激活新動力、拓展新空間，但也面臨著人口、土地和環(huán)境等方面制約。崇明在生態(tài)定位下具有巨大的潛在優(yōu)勢，但縣的體制有較大約束。

縣、區(qū)兩種體制，前者偏“封閉”，后者更體現(xiàn)“融入”。

從某種程度來講，縣體制制約了崇明內(nèi)生發(fā)展及融入上海乃至長三角的進程。縣體制原本就具有較大獨立性，世紀之初上海的許多縣相繼改區(qū)之后，崇明更難以參與上海市域?qū)用嬉刭Y源的優(yōu)化配置；縣體制下的城市規(guī)劃編制也限制了崇明與周邊地區(qū)的聯(lián)系，也難以融入滬寧、滬杭的經(jīng)濟發(fā)展軸。近年崇明產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)二產(chǎn)下滑、三產(chǎn)未及時跟進，一產(chǎn)貢獻又小的尷尬境地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后又導致崇明縣級財力不足。

崇明內(nèi)生能力不足及其與周邊聯(lián)系的缺乏直接影響社會民生的改善。崇明農(nóng)村集體經(jīng)濟力量薄弱，大部分鎮(zhèn)或村等主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付維持基本運作；農(nóng)村居民收入在上海最低，在環(huán)長江口周邊區(qū)縣也最低；經(jīng)濟薄弱和就業(yè)缺乏又導致大量勞動力外流，崇明籍在外畢業(yè)的大學生85%以上都不愿回家就業(yè)；優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等服務資源也十分匱乏，優(yōu)秀的醫(yī)生與教師外流嚴重。

縣改區(qū)，可以更加有力地保護生態(tài)

記者：崇明縣改區(qū)后會不會改變生態(tài)定位？

林拓：近年來，不少城市的縣改區(qū)，恰恰是為了生態(tài)保護。

例如，地處烏江上游的安順市平壩縣是實施生態(tài)保護、退耕還林的主要區(qū)域，但縣體制下鎮(zhèn)村資源無序開發(fā)卻使農(nóng)民人均耕地大幅減少，對生態(tài)保護構(gòu)成威脅，2014年通過撤縣設區(qū)構(gòu)建新的城鄉(xiāng)發(fā)展共同體，在轉(zhuǎn)移原縣域的人口，保護生態(tài)環(huán)境的同時，還將更好地推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

又如，位于南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)的湖北省十堰市鄖縣，直接關乎華北特別是京津地區(qū)供水安全，原本恪守所謂純生態(tài)保護，導致貧困化與無序化的嚴重傾向，其縣改區(qū)曾引發(fā)很大誤解。但事實證明，縣改區(qū)后，不僅確保治污工程統(tǒng)一的規(guī)劃、建設、管理與使用，也促進十堰市從單一汽車城轉(zhuǎn)型為集汽車城、旅游城、生態(tài)城等多功能于一體的綜合性城市，更有力地服務南水北調(diào)工程，也促進農(nóng)民脫貧及庫區(qū)穩(wěn)定和諧。

實際上，縣改區(qū)的主要優(yōu)勢在于全市域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展，便于更大范圍實現(xiàn)公共資源配置優(yōu)化，不會削弱而是將更有力地保護生態(tài)。

和諧型保護，讓海島成為寶貴戰(zhàn)略資源

記者：縣改區(qū)后，如何讓崇明這個海島變得更美更和諧？

林拓：和諧型保護注重經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的雙向互動提升，是更深層次的轉(zhuǎn)型與更高質(zhì)量的保護。當前，大型島嶼已成為世界著名城市寶貴的戰(zhàn)略資源，相繼走上和諧型保護之路。

例如，美國紐約市的長島，毗鄰曼哈頓金融中心，以教育、科技研發(fā)、金融服務等高端產(chǎn)業(yè)為主，擁有20多所大學和眾多科研機構(gòu)、高檔居住區(qū)和度假旅游勝地。島上主要是高素質(zhì)人口，加之政府嚴格的生態(tài)保護措施，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護非常協(xié)調(diào)。

再如，加拿大溫哥華島，在中心區(qū)域發(fā)展附加值高、對環(huán)境影響小的生物制藥和IT產(chǎn)業(yè)，作為該島經(jīng)濟發(fā)展的引擎；局部地區(qū)發(fā)展以土地與海洋資源為主的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)；整體保持原始自然環(huán)境，為生態(tài)旅游奠定良好基礎；良好生態(tài)、高起點與高科技及綠色產(chǎn)業(yè)的結(jié)合是溫哥華島成功的經(jīng)驗。

又如，瑞典斯德哥爾摩市的哥德蘭島，以旅游為主的三產(chǎn)占該島GDP的67%，主要收入是旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)。該島的的古城墻、古建筑盡可能完好地被保存下來。除了歷史、文化建筑，該島的自然風光極富魅力，田野、沙灘、藍色的海水，吸引無數(shù)游客。

對于崇明來說，在多年來厚植生態(tài)的基礎上，以縣改區(qū)為重要推力，更緊密與上海的聯(lián)系，充分對接上海資本、人才、企業(yè)優(yōu)勢，具有實行和諧型生態(tài)保護的前提和條件。

縣改區(qū)后將“激活”崇明海島

記者：如何發(fā)揮崇明后發(fā)優(yōu)勢，并加快優(yōu)化上海發(fā)展新格局？

林拓：崇明縣改區(qū)后應重視公共服務的提升，以教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)為重點，從經(jīng)濟發(fā)展向民生服務深化，讓群眾從縣改區(qū)轉(zhuǎn)變中擁有獲得感。

可以預見，崇明將從“孤島”變?yōu)椤皹屑~”。

其一，構(gòu)建全球城市的新窗口。縣改區(qū)后建議著力完善“崇明模式”，樹立全球新標桿，逐步向世界輸出“崇明標準”，為今后上海生態(tài)技術、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等“走出去”尤其是服務“一帶一路”戰(zhàn)略奠定基礎。

其二，拓展科創(chuàng)中心的新戰(zhàn)略區(qū)。前瞻性地瞄準世界尖端科技，吸引相關研發(fā)基地、創(chuàng)新企業(yè)、服務平臺等落戶，引導新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點，發(fā)展具有現(xiàn)代生態(tài)理念的信息、科技、智慧型產(chǎn)業(yè)，著力壯大和延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。發(fā)揮崇明獨特的生態(tài)人居優(yōu)勢，積極引才、留才，優(yōu)化人才的生活配套，打造上海人才特區(qū)。

其三，打造長三角聯(lián)動的新門戶。比如以崇明等為支撐，構(gòu)建長江口戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)，促進“寶山—崇明—海門—啟東”等跨江協(xié)作發(fā)展，整合長江口的城鎮(zhèn)、港口、生態(tài)資源等，構(gòu)建上海對接“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶以及內(nèi)陸腹地的長江口戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)。

（原標題：崇明撤縣設區(qū)專家談 | 林拓：體制一變，孤島將成樞紐）