交通互聯是長三角一體化的先行領域，也是世界級城市群的主要內涵之一。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要（2020-2035）》明確了“軌道上的長三角”發展方向，近期出臺的《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》則提出了“加快構建功多層次、優銜接、高品質的軌道交通系統”的發展目標。這意味著，“軌道上的長三角”不僅涉及多層次軌道網絡的規劃與建設，更將引發出行方式、系統銜接、服務范式和管理模式的體系化變革。以軌道為主導的多模式客運體系，將成為區域經濟協同的動脈、產業整合的前提和資源配置的基礎。

當前，長三角城市群客運體系既有先發優勢，短板也較突出，亟待厘清系統架構、明確關鍵要素、創新服務范式與加大協同部署。為此，中國工程院、同濟大學交通運輸工程學院會同上海發展戰略研究所有關專家，就長三角城市群客運服務發展開展了聯合研究，研究結論對上海更好踐行排頭兵與先行者使命，協同提升長三角和上海大都市圈多模式交通服務能力具有積極借鑒意義。 

一、對標國際經驗，“軌道上的長三角”對城市群客運系統提出更高要求

結合世界級城市群交通發展規律，長三角城市群客運系統將面臨以下升級要求。

（一）客運模式構成上，要求從“多模式交通”走向“基于軌道的協同交通”

一是強調多模式交通的協同。區域客運體系不再是一類或幾類交通基礎設施的簡單組合，而是面向多樣化的旅客聯程運輸需求，對各種交通方式的更大范圍整合。二是凸顯軌道交通的主體地位。軌道交通對高能級城市群拓展發展空間、引導高效分工、提升經濟質量起著舉足輕重的作用。例如，日本沿太平洋城市群已形成以軌道交通為主的交通模式，東京都市圈更是有近一半通勤出行依靠軌道交通。即便是以公路交通為主導的美國，其大西洋沿岸城市群形成過程中也十分重視軌道交通主體地位，8個主要城市都構建了服務通勤的市郊鐵路系統。

（二）客運系統格局上，要求從“滿足基本聯通要求”走向“契合差異化出行需求”

一是強調“層次化軌道”與“圈層化出行”的適配。其中，中心城區對應市民多元化出行，主要通過高密度城市軌道線網及多模式換乘，滿足都市圈中心城市與周邊市鎮交通通勤需求，以城際鐵路功能下沉或市域（郊）軌道來擴大服務覆蓋面；城市群各中心城市間交通主要以大站距高鐵來滿足，城市密集區重點組織城際班列網絡化運行，主要廊道上則需實現城際高頻班列公交化運營。

二是加速從“通道型布局”向“網絡型布局”演化。東京、倫敦城市群等均因中心城市的多點化發展，促使交通干線從“單中心輻射”發展成“多中心網絡”。

三是著力從“新建線網”向“強化銜接”轉型。傳統客運場站加速向綜合交通樞紐轉型，高強度站城一體化開發漸成主流。如東京通過多年實施的交通樞紐綜合開發策略，促進多模式換乘、高容積率開發和多功能混合，形成了新宿、澀谷、池袋、品川等新興樞紐活力商業區。

（三）客運服務供給上，要求從“運輸型發展”走向“消費型發展”

一是更加強化以“出行鏈”為導向的全過程服務。伴隨技術進步和運輸組織革新，集成多種客運模式、統一多個服務環節、響應多樣移動需求的“出行即服務”(Mobility as a Service，MaaS)系統，將使“公共化的客運系統”滿足“個性化的門到門”服務成為可能，有效減少公眾跨區域出行對私人小汽車系統的依賴，并積極改善出行效率和感受度。

二是更加強化以“強關聯”為內涵的全要素服務。客運交通的本質將演化為一種包括出行決策、交通運輸、在途導引、轉換銜接、支付結算等的多功能復合型服務，并引導和觸發位置相關地的商務、旅游、文娛、餐飲和社交消費整合。

（四）客運管理機制上，要求從“分系統獨立運作”走向“跨系統協同治理”

一是圍繞資源配置，強化區域規劃機制的協調作用。世界級城市群大多都存在具備法定地位的區域協調機構，如美國大都市規劃組織、德國萊茵—美茵地區運輸協會等，用以促進多模式交通之間、交通和非交通之間的協同規劃。二是圍繞一體管理，強化區域信息共享和管理服務協同。如日本的乘車卡系統、倫敦的公共數據庫等都致力于搭建共享信息管理系統，以實現交通運輸信息一體化和提升運行效率。

二、參照“軌道上的長三角”要求，長三角客運體系仍存在較大改進空間

近年來,長三角運輸結構已逐步向綜合一體化方向發展，但對比世界級城市群，以軌道交通為主體的多模式協同發展態勢尚未形成，仍有較大改進空間。

（一）客運體系日漸復合化，但多層次軌道網絡尚不健全

截至2019年底，長三角區域內鐵路營業里程超11500公里，其中高鐵營業里程5095公里，區域路網密度達到321公里/萬平方公里，位居全國前列，但都市圈和城市群軌道網絡則剛剛起步。高鐵通道多年維持傳統“之字形”（寧滬杭甬），其他主干廊道發育不足；城際鐵路和市域（郊）鐵系統相對滯后，而東京、紐約、倫敦、巴黎等大都市圈一般都擁有約2000公里以上的市域（郊）鐵路服務通勤圈；不同軌道制式間運營銜接不足，以軌道交通為主導的多層次綜合交通體系尚未形成。

（二）多方式客運結構初步形成，但尚未確立軌道交通主導地位

近年來，長三角地區綜合運輸服務規模與能力高于全國平均水平，多方式客運結構初步形成。但就主要承擔方式而言，公路客運仍處于優勢主導地位。2019年，長三角地區公路客運量22.3億人，鐵路客運量6.7億人，分別占全國總量的17.1%和18.3%。尤其是跨區城際客流走廊需求增長迅速，傳統滬寧、滬杭走廊呈現飽和，新興寧杭、通蘇嘉走廊供需矛盾也已顯現。

（三）城際軌道時效性不斷提升，但同城化通勤支撐能力短板明顯

調查數據顯示，以上海、杭州、南京、合肥為中心城市的都市圈，1小時通勤圈半徑一般不超過30公里（上海約為39公里），低于東京都市圈的50公里，跨市通勤條件不足。中心城市間，通過高鐵實現“點到點”城際出行平均時間為1.24小時，已基本達到“全國123出行交通圈”（即都市區1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋。）的要求；但包括兩端市內出行的“門到門”（指一次完整出行鏈，包含多種交通方式在途及銜接換乘時間。）城際出行平均時間則達到2.36小時，行程時間增長近一倍。建設高鐵網所節省的時間被大量消耗在市內交通接駁、換乘中，且中心城外圍大量新興地區缺乏城際直達，提升都市圈跨市通勤網絡質量是提高長三角城際交通服務的關鍵。

（四）出行鏈構成日益多元，但聯程運輸服務仍相對滯后

近年來，長三角地區公共、私人、共享交通等客運方式無縫銜接需求持續加大，但基礎設施、管理組織和服務系統都還未對轉型做好充分準備。一方面，三省一市缺少統一的區域綜合交通規劃，運輸網絡銜接水平不高，區域高鐵網、城際軌道網、市域（郊）鐵路網、城市軌道網、城市公共交通網之間融合程度不深。另一方，多模式綜合立體交通樞紐不足，樞紐間缺乏直接快速交通聯系。同時，運行組織信息共享程度不夠，一站式規劃、預訂和支付系統發育不足，各類交通資源難以集成集約利用。 

三、上海應率先引領城市群客運系統變革，構筑交通發展新優勢

長三角客運體系當前存在的差距，需要在規劃集成、資源配置、設施組合和服務銜接等關鍵環節加強改革創新。上海有必要率先統籌思考系統性改革方向，積極穩妥推進相關領域試點，更好發揮示范引領作用。

（一）率先明確“基于軌道”的差異化可達性目標

立足長三角都市圈和城市群內外聯通需要，上海應基于差異化出行特征，將可達性要求從“點到點”升級至“門到門”，以軌道交通更好引導多中心網絡化的大都市區空間發展。一是明確以上海為核心的“1小時通勤圈”，實現都市區及毗鄰地區基于軌道的公交化客運。其中，以“五個新城”為代表的都市區節點需實現45分鐘到達中心城和近滬城市，以城際鐵、市郊鐵路和城市軌道為主要承載方式，強化新城城際綜合樞紐建設。中心城與蘇州、嘉興、南通等毗鄰城市實現1小時通勤，以高鐵、城際鐵路及部分市郊鐵路作為主要承載方式。二是明確以上海為核心的“2小時商務圈”，實現同長三角高頻協作區域的城際快速直達。重點服務上海同南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈核心城市的聯系，尤其是同 “1+8” 上海大都市圈的主要城市聯系，以高鐵和城際鐵路為主要承載方式。三是明確上海面向長三角全域的“1日活動圈”，實現同長三角城鎮體系間的便捷互聯互通。以高鐵、城際鐵路、城市軌道及高速公路為復合承載方式，以軌道交通為骨干覆蓋長三角主要中心城市之間聯通需求。

（二）率先優化以“多層次軌道”為內涵的城際交通網

立足長三角城市群特點，依托《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》，上海應加快構建多層次城際和市域軌道網絡，補齊城市群高效聯通和都市圈同城化需求短板。一是充實面向長三角的高速城際交通網。凸顯高鐵的城際交通主骨架地位，特別強化主要中心城市間2小時高速直達時空圈建設。二是打造面向都市圈的便捷通勤交通網。圍繞上海大都市圈打造1小時復合城際通勤圈，特別強化城際鐵路、市域（郊）鐵路等中高速通行走廊建設，支持中心城區、新城、城鎮組團及毗鄰節點城市間的高頻通勤需求。三是率先探索推進都市圈“四網融合”[主要是指城市群內干線鐵路（高鐵）網絡、城際鐵路網絡、市域（郊）鐵路網絡和城市軌道交通（地鐵、輕軌、中運量）網絡的互聯互通和高效銜接。]。發揮比較優勢和組合效率，完善面向上海大都市圈的軌道線網布局，通過規劃先行、樞紐融合、標準對接和運管聯動，實現功能互補，服務兼顧，互聯互通，資源共享的一體化服務，推動客運聯程聯運“一票制”和“一站式”服務。

（三）率先提升“多模式交通樞紐”的能級和復合度

立足多模式交通樞紐“內外循環鏈接點、多元要素集聚地”特征，推動交通樞紐升級換代。一是提升亞太航空門戶地位，完善立體換乘功能，引領“軌道上的機場群”建設。鞏固提升上海國際航空樞紐地位，優化機場集疏運體系，促進對外通道和城際軌道交通網有機銜接，完善浦東機場和蘇浙皖軌道交通聯接。二是強化上海鐵路樞紐的國家鐵路網主樞紐地位。對應南京、杭州、南通、寧波、湖州等主要聯系方向，進一步加密鐵路干線聯系通道；強化沿海大通道布局，辟建中部高速鐵路通道連接線，提升鐵路通道服務容量和品質。三是聚焦綜合性樞紐，優化多模式換乘和城站一體開發。強化重大對外交通樞紐、重要區域交通樞紐在都市圈范圍內協同布局，更好發揮既有市內鐵路客站的城際樞紐作用，推動對外、城際、都市圈不同尺度軌道交通同站布置和同站、同臺高效換乘，以TOD理念引領新城地區復合交通樞紐開發。

（四）率先啟動“都市圈出行即服務”客運范式創新

立足上海大都市圈內跨市出行多樣化需求，將MaaS系統適度拓展至都市圈之間出行，優化運輸組織模式，探索服務一體化。一是強化面向“出行鏈”的多模式聯程運輸服務。推進都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路“公交化”運營，促進綜合樞紐多模式交通購票、驗票、安檢一體化，試點開展空鐵、公鐵等聯程運輸服務，探索開展城際旅客跨運輸方式異地候機候車、行李聯程托運和城際“行李直掛”等業務，加快實現城際聯程運輸“一網融合”。二是加速開發面向“全流程”的個性化信息服務。依托都市圈復合運輸網絡，構建以軌道交通為骨干、以公共交通為基礎并納入共享交通新模式的“全方式接入”數據平臺，充分利用移動物聯技術，創新提供覆蓋行前決策、行中引導、行后服務和一體化支付的出行解決方案和終端產品，為出行者提供滿足高效、經濟、便利、舒適等核心需求的“全流程服務”。

（五）率先推動“跨方式協同”的體制機制改革

聚焦重點領域和關鍵環節改革，有效打破行政分割和市場壁壘，有序推動一體化治理體系構建。一是牽頭推進軌道交通協同規劃、建設與管理機制。依托長三角區域合作辦公室，研究設立軌道交通協調推進機構，統籌推進軌道交通技術標準、建設時序、合作模式、路網聯通、運營管理等的協調統一并提升立法保障。二是加大城際鐵、市域（郊）鐵路開發與投融資模式創新力度。加快開展城際、市域（郊）鐵路建設規劃審批試點，積極參與并探索發起成立城際鐵路、市域（郊）鐵路公司。探索土地提前收儲、分層出讓、特許協議出讓、土地作價入股等辦法，研究集體經營性建設用地入市用于鐵路綜合開發。更好發揮資本市場作用，吸納不動產投資信托基金和保險等長期資本，建立規范、多元、可持續的投融資機制。三是率先探索都市圈綜合交通樞紐建設與運營機制創新。立足都市圈客運系統與城鎮空間協同，優化綜合交通樞紐布局，建立健全城站一體化開發機制。推進“四網融合”在站臺設施、換乘方式、服務標準和聯程聯運“一票制”等領域協同。四是牽頭推進多模式交通數據共享與協作。建立完善相關交通數據共享標準、安全規范和開放機制，夯實數據歸集基礎。積極實施交通服務信息化并逐步納入“一網統管”體系，推進MaaS系統的都市圈跨市應用試點，提升一體化運行洞察和運力調控能力。

[聯合調研組成員：李林波系同濟大學交通運輸工程學院副教授，徐珺系上海發展戰略研究所副所長、研究員，吳兵系同濟大學交通運輸工程學院教授。本文重點依托《長三角交通系統高質量協同發展戰略研究》（中國工程院院地合作項目2019-SH-XZ-1）相關研究素材與成果轉化成文，在此對課題組表示衷心感謝。]