【編者按】

長期以來，上海社聯(lián)聯(lián)系著上海市高等院校、黨校、社科院、部隊院校和黨政部門研究機(jī)構(gòu)等社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，深入研究并回答事關(guān)國家和上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大理論與實(shí)踐問題，成為政府決策不可或缺的“思想庫”和“智囊團(tuán)”。

上海社聯(lián)與澎湃新聞智庫報告欄目聯(lián)合推出“上海社科專家說”，該系列文章將堅持問題導(dǎo)向，提供應(yīng)對策略與解決方案，為政府部門提供決策參考。   

當(dāng)前，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的競爭熱點(diǎn)已經(jīng)由平臺競爭轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)掌控能力的競爭。數(shù)據(jù)的掌控能力核心在于對跨境數(shù)據(jù)流動的話語權(quán)和主動權(quán)。上海作為全國高水平開放型經(jīng)濟(jì)的先行者、引領(lǐng)者，在全球新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭中，必然要承擔(dān)先行探索和引領(lǐng)的重任。但是，現(xiàn)行體系中對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，體系尚未健全完善，存在一些明顯短板和壁壘，需深入剖析，破壁前行。 

短板一：數(shù)據(jù)跨境傳輸壁壘阻礙上海新一輪高水平對外開放步伐

經(jīng)濟(jì)全球化趨勢下開放型經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)在提升經(jīng)濟(jì)聯(lián)通性。上海在新一輪高水平對外開放中，關(guān)鍵在數(shù)據(jù)跨境傳輸通道上實(shí)現(xiàn)安全、暢通、有序、高效。數(shù)據(jù)全球流動已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長的核心作用力。根據(jù)相關(guān)研究報告預(yù)測，到2024年底，全球數(shù)據(jù)跨境流動的潛在價值將達(dá)到29.7萬億美元，全球約90%的技術(shù)變革依賴于數(shù)據(jù)的流動和使用。數(shù)據(jù)跨境流動將帶來全社會經(jīng)濟(jì)總體效用的提升，對國家和企業(yè)經(jīng)濟(jì)增長具有重要的積極意義。目前，中國數(shù)據(jù)跨境傳輸限制措施較為嚴(yán)格。根據(jù)國際治理創(chuàng)新中心（CIGI）的模型測算，強(qiáng)制數(shù)據(jù)本地化即數(shù)據(jù)跨境傳輸壁壘措施減少了中國約0.55%的實(shí)際GDP。

全球遭受新冠疫情以來，中國成功防控疫情，有效推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。諸多外資金融機(jī)構(gòu)看好中國發(fā)展前景，紛紛落戶上海并搶灘中國市場。盡管中國的《網(wǎng)絡(luò)安全法》并未禁止金融行業(yè)因業(yè)務(wù)需要的數(shù)據(jù)跨境傳輸，但由于安全評估等相關(guān)程序目前沒有細(xì)則落地，數(shù)據(jù)跨境流動在實(shí)踐中尚難可行。因此，外資金融機(jī)構(gòu)本土化運(yùn)營存在數(shù)據(jù)跨境傳輸壁壘帶來的經(jīng)營困難。此外，資本市場的交易具有流通性強(qiáng)，交易性快，風(fēng)險性大的特點(diǎn)，但由于中國大部分金融系統(tǒng)只能提供簡單的交易服務(wù)，不具有模型分析和風(fēng)險管理功能。而外資券商多年運(yùn)營所積累的豐富的數(shù)據(jù)資源和模型經(jīng)驗(yàn)在新建的國產(chǎn)化信息系統(tǒng)中未能發(fā)揮作用，導(dǎo)致資本要素雙循環(huán)的助推器內(nèi)力不足，添翼翅功能尚低。 

短板二：研發(fā)數(shù)據(jù)跨境流動受阻使智能制造創(chuàng)新難

隨著制造業(yè)企業(yè)的智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，需要境內(nèi)總部企業(yè)與境外關(guān)聯(lián)企業(yè)（如加工制造、供應(yīng)鏈上下游等）數(shù)據(jù)共享，才能實(shí)現(xiàn)協(xié)同研發(fā)和生產(chǎn)。但由于諸多數(shù)據(jù)的條塊管理以及壁壘的阻礙分割，使得企業(yè)無法及時傳輸數(shù)據(jù)，阻礙快速智能化創(chuàng)新和數(shù)字化統(tǒng)籌，導(dǎo)致商業(yè)決策往往滯后，研發(fā)成本增加。例如，在智能制造環(huán)節(jié)，需要將生產(chǎn)鏈上的作業(yè)機(jī)器、產(chǎn)業(yè)機(jī)器人、相關(guān)傳感器等智能設(shè)備的數(shù)據(jù)信息實(shí)時跨境傳輸。一方面，由于物聯(lián)網(wǎng)機(jī)器所產(chǎn)生的動態(tài)數(shù)據(jù)采用時序方式進(jìn)行存儲，并且采集越頻繁數(shù)據(jù)量越大；另一方面，由于生產(chǎn)鏈上設(shè)備眾多，而且包括文本、圖像、音頻、視頻等多場景數(shù)據(jù)，導(dǎo)致產(chǎn)生的實(shí)時數(shù)據(jù)量龐大。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》等相關(guān)規(guī)定，單次跨境傳輸超過1000GB的數(shù)據(jù)需要進(jìn)行一定期限內(nèi)的安全評估，并未考慮不同行業(yè)的特殊情況。在實(shí)踐中，物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸時，1000GB的限制在一些場景中門檻過低。因數(shù)據(jù)具有實(shí)時性，數(shù)據(jù)跨境流動壁壘可能導(dǎo)致研發(fā)效率、生產(chǎn)鏈效率、產(chǎn)品品質(zhì)無法得到快速提升。 

短板三：產(chǎn)品數(shù)據(jù)跨境流動受阻使航空儀器維護(hù)難

對于高精尖的制造儀器，產(chǎn)品的售后服務(wù)保障是制造業(yè)企業(yè)的核心環(huán)節(jié)，需要及時獲得產(chǎn)品的保養(yǎng)、維修信息，以應(yīng)對突發(fā)狀況。特別是航空服務(wù)領(lǐng)域的高精尖儀器，需要根據(jù)使用數(shù)據(jù)情況防止產(chǎn)品出現(xiàn)重大缺陷或造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。比如，航空公司在購入外國公司制造飛機(jī)時，飛機(jī)發(fā)動機(jī)在運(yùn)行過程中產(chǎn)生大量傳感器數(shù)據(jù)，通過分析這些數(shù)據(jù)可以使制造商準(zhǔn)確把握和判斷發(fā)動機(jī)使用情況。目前，大部分制造企業(yè)對自身制造的產(chǎn)品提供對外質(zhì)量跟蹤、對外傳輸產(chǎn)品保養(yǎng)、維修數(shù)據(jù)的高品質(zhì)需求，然而由于這方面相關(guān)法律滯后，甚至空白，使企業(yè)無法明確傳輸?shù)暮戏ㄐ裕荒芊艞壪嚓P(guān)產(chǎn)品的維護(hù)權(quán)利。

上海作為世界觀察中國經(jīng)濟(jì)的窗口，為避免數(shù)據(jù)跨境傳輸壁壘造成阻礙高水平開放，以及對新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭的負(fù)面影響，需充分了解和剖析企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營中數(shù)據(jù)跨境流動存在的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，利用創(chuàng)新手段，鼓起闖關(guān)的勇氣，突破相關(guān)壁壘，探索通過技術(shù)手段，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下使數(shù)據(jù)充分流動起來。 

建議一：試點(diǎn)創(chuàng)新，建立跨境數(shù)據(jù)流動的中國方案

上海要建立一個安全、開放、透明且可操作的跨境數(shù)據(jù)流動體系，關(guān)鍵是在數(shù)據(jù)本地化和創(chuàng)新管理的跨境流動之間找到新的平衡，沖破原有的禁錮，在更大范圍建立數(shù)據(jù)跨境流動的新體系、新機(jī)制和新規(guī)則，積極探索既與國際規(guī)則相結(jié)合，又符合新時代中國特色的數(shù)據(jù)跨境流動方案。依托臨港新片區(qū)開放創(chuàng)新的優(yōu)勢特征，在全面梳理數(shù)據(jù)跨境流動現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)行規(guī)制的框框約束，在工作實(shí)踐中逐步推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動的試點(diǎn)創(chuàng)新，建立完善的數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制。把數(shù)據(jù)跨境流動的創(chuàng)新管理方法在專業(yè)評估后加以推廣，合理把握數(shù)據(jù)流動與信息安全的關(guān)系，構(gòu)建內(nèi)外暢流的安全體系，以此促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立數(shù)據(jù)跨境流動的“中國方案”。

建議二：精準(zhǔn)施策，準(zhǔn)確破壁探索金融數(shù)據(jù)跨境流動“成蝶”原則

一是前提原則，在遵守中國《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《證券法》等法律法規(guī)的前提下，在探索開展跨境流動試點(diǎn)工作中，以相關(guān)機(jī)構(gòu)反映的訴求為“破壁”導(dǎo)向，以目前存在的短板為突破口，把握創(chuàng)新方向，把脈問題癥疾，把準(zhǔn)突破難點(diǎn)，形成“開放即保護(hù)”的施策理念。

二是安全原則，利用技術(shù)手段保障數(shù)據(jù)傳輸安全。針對中國和境外數(shù)據(jù)流動政策與標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，梳理對比差異點(diǎn)，細(xì)化確定相關(guān)機(jī)構(gòu)能夠傳輸?shù)臄?shù)據(jù)類型、范圍、頻率、期限等，探索通過加密SFTP的傳輸方式將數(shù)據(jù)傳輸至境外進(jìn)行運(yùn)算和處理，明確授權(quán)可操作系統(tǒng)的特定人員，對于數(shù)據(jù)進(jìn)行保密存儲并嚴(yán)格規(guī)定過期數(shù)據(jù)的銷毀流程，為開放“保駕護(hù)航”。

三是合作原則，鼓勵外資金融機(jī)構(gòu)與本地科技公司展開深度合作。在短期內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動尚不能立即突破的現(xiàn)狀下，鼓勵外資金融機(jī)構(gòu)將領(lǐng)先的系統(tǒng)和技術(shù)引入本地。在合作的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實(shí)際情況和需要突破的難點(diǎn)，進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)，既滿足核心系統(tǒng)本地化的監(jiān)管要求，也一定程度上滿足外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)需求。 

建議三：標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，對標(biāo)國際通行慣例探索工業(yè)數(shù)據(jù)動態(tài)跨境傳輸

順應(yīng)全球工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢，積極加入全球范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資源規(guī)則體系的討論和制定，在新一輪技術(shù)革命中掌握全球數(shù)據(jù)規(guī)則體系構(gòu)建的話語權(quán)和主動權(quán)。

一是探索制定工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境流動的中國標(biāo)準(zhǔn)。對標(biāo)國際通行慣例，大多數(shù)國家原則上對制造業(yè)的物聯(lián)網(wǎng)動態(tài)數(shù)據(jù)不進(jìn)行規(guī)制，而是促進(jìn)自由流動。上海要率先建立中國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)架構(gòu)體系，為中國在全球開展互認(rèn)的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則奠定基礎(chǔ)。

二是明確工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)跨境流動的制度框架。由于現(xiàn)行《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》與《信息安全技術(shù)數(shù)據(jù)出境安全評估指南》部分規(guī)定有矛盾之處，依托中央賦予浦東新區(qū)立法權(quán)，制定工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的動態(tài)數(shù)據(jù)跨境流動制度體系，對于機(jī)器運(yùn)行中產(chǎn)生的物聯(lián)網(wǎng)動態(tài)數(shù)據(jù)，爭取相對寬松的數(shù)據(jù)出境政策，允許未被認(rèn)定為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的制造業(yè)企業(yè)開展相對便利的數(shù)據(jù)跨境傳輸，對于數(shù)據(jù)量超過1000GB的大型數(shù)據(jù)傳輸采取簡化申報程序。 

建議四：監(jiān)管創(chuàng)新，推動制定細(xì)分行業(yè)的數(shù)據(jù)跨境流動體系

國際上大多數(shù)國家原則上對保養(yǎng)、維修數(shù)據(jù)不進(jìn)行規(guī)制，重點(diǎn)在提高制造業(yè)產(chǎn)品的安全性，更能創(chuàng)造制造業(yè)的附加價值。現(xiàn)行《安全評估指南》將含有制造業(yè)企業(yè)產(chǎn)品保養(yǎng)、維修信息等內(nèi)容的數(shù)據(jù)全部列作重要數(shù)據(jù)，這是基于安全的審慎考量，但是從成本-收益、安全-效率的綜合視角觀察，為考慮細(xì)分行業(yè)發(fā)展階段和特性，建議在臨港新片區(qū)，符合浦東新區(qū)立法權(quán)限的前提下，參考國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類發(fā)布細(xì)分行業(yè)或領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)指南。

例如，研究行業(yè)級的跨境數(shù)據(jù)流動安全管理規(guī)范，在集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟(jì)、云服務(wù)等領(lǐng)域率先推動行業(yè)跨境數(shù)據(jù)流動標(biāo)準(zhǔn)出臺。在鎖定特殊場景的試點(diǎn)中，適當(dāng)放寬對上述數(shù)據(jù)的出境政策，并同步考慮對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施作出在新片區(qū)行政區(qū)域范圍內(nèi)的釋明性，允許未涉及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)行業(yè)的制造業(yè)試點(diǎn)企業(yè)依法完成數(shù)據(jù)便利出境。 

建議五：多措并舉，形成具有中國特色的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則

一是建立白名單機(jī)制。根據(jù)信息保護(hù)狀況及對等措施，與相關(guān)國家構(gòu)建共同的跨境數(shù)據(jù)流動機(jī)制。由于短期內(nèi)各國無法形成相互協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)流動規(guī)則和政策體系，因此數(shù)據(jù)跨境流動政策將深度嵌入雙/多邊的貿(mào)易投資談判，形成多樣化和靈活性的解決方案，降低因規(guī)則差異給跨境數(shù)據(jù)流動管理帶來的風(fēng)險和成本。

二是建立行業(yè)的數(shù)據(jù)保護(hù)自律機(jī)制。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)界優(yōu)勢，鼓勵龍頭企業(yè)積極探索跨境數(shù)據(jù)流動的實(shí)踐，以企業(yè)促行業(yè)加強(qiáng)與國內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，利用市場化機(jī)制提升跨境流動管理效率。例如，借鑒歐盟GDPR條款，企業(yè)設(shè)置數(shù)據(jù)安全官，負(fù)責(zé)與監(jiān)管部門的對接，通過第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施數(shù)據(jù)跨境流動認(rèn)證評估，以此帶動整個行業(yè)的數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)流動，并推動中國的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成為國際或區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)。

（作者潘聞聞系復(fù)旦大學(xué)博士后，副研究員）

————

澎湃新聞“申論”專欄延續(xù)《東方早報·上海經(jīng)濟(jì)評論》同名專欄風(fēng)格，聚焦上海命題，在細(xì)節(jié)中觀察戰(zhàn)略，在現(xiàn)實(shí)中建設(shè)理想之城。