10月11日，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會在云南昆明開幕。 新華社 圖

10月11日，《生物多樣性公約》（以下簡稱《公約》）締約方大會第十五次會議（COP15）在云南昆明召開。本次大會是全球治理體系受新冠疫情沖擊背景下，國際社會為生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題凝聚共識和資源的重要會議，是2020年“愛知生物多樣性目標(biāo)”收官和新的“2020后全球生物多樣性保護(hù)框架”啟程的關(guān)鍵節(jié)點，也是中國重要的主場外交活動。

10月12日COP15領(lǐng)導(dǎo)人峰會以線上線下結(jié)合的方式召開。習(xí)近平總書記發(fā)表視頻主旨講話，宣布“中國將率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，支持發(fā)展中國家生物多樣性保護(hù)事業(yè)。中方呼吁并歡迎各方為基金出資。”

15億看著不多，但足見中國誠意

作為本次會議的東道國，中國不僅需要與《公約》秘書處密切合作，承擔(dān)前期鋪墊、協(xié)調(diào)磋商等大量工作，還需要就是否和如何提供東道國專項資金做提前研討。早在大會召開之前，圍繞中國是否宣布出資計劃和出資額度就有諸多猜想和討論。

和中國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域投入資金一樣，中國對生物多樣性領(lǐng)域提供資金，也面臨著雙重身份帶來的兩難境地——資金規(guī)模既不能高、也不能低。

一方面，中國依然是面臨多方面挑戰(zhàn)的發(fā)展中國家，在全球環(huán)境治理中承擔(dān)“共同而有區(qū)別的責(zé)任”，而且由于中國本身是生物多樣性大國，保護(hù)好本國資源即是對全球生物多樣性保護(hù)的巨大貢獻(xiàn)。這決定了中國保護(hù)工作重在國內(nèi)，對外資金承諾不會超越自身發(fā)展階段和承擔(dān)能力，也必將強調(diào)合作方之間互利共贏，而非單方面給予。

另一方面，中國也是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，國際政治和經(jīng)濟(jì)影響不斷提升，對生態(tài)環(huán)境全球治理的參與需與當(dāng)前國際地位和締約方大會東道國身份相匹配。同時，近年來中國國際經(jīng)貿(mào)合作對合作對象國的環(huán)境影響備受審視。因此中國的資金承諾又要足夠有力度，顯示中國作為負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)，提升中國在全球環(huán)境治理中的影響力。

根據(jù)10月8日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的生物多樣性保護(hù)》白皮書，中國在2017-2018年“連續(xù)兩年安排超過2600億資金投入生物多樣性相關(guān)工作……積極調(diào)動民間資本投入生物多樣性保護(hù)，2020年設(shè)置首期募資規(guī)模為885億人民幣的國家綠色發(fā)展基金”。

與針對國內(nèi)生物多樣性工作財政資金相比，15億不算多，尤其考慮該資金應(yīng)供多年使用。但是作為《公約》締約方大會的東道國舉措，15億人民幣的出資承諾又是豐厚、甚至超出預(yù)期的。

瀏覽歷屆生物多樣性大會東道國舉措——2008年德國在漢堡舉辦COP9，宣布出資5000萬美元（約合3.4億元人民幣）；2010年日本在愛知舉辦COP10，宣布向全球環(huán)境基金（GEF）下的“名古屋議定書執(zhí)行基金”注資10億日元（約合7728.6萬元人民幣）、為“協(xié)助發(fā)展中國家保護(hù)生物多樣性倡議”捐贈20億日元，迄今共投入50億日元；2014年韓國在平昌舉辦COP12，宣布成立“生物橋基金”，首批資助額度50萬美元（約合307萬元人民幣），并在2016-2020年期間追加5次增資。

昆明生物多樣性基金規(guī)模約合2.3億美元，與往屆東道國舉措相比足見中國誠意。

提振各方出資意愿的一劑“強心針”

建立15億元人民幣昆明生物多樣性基金的承諾為東道國中國迎來廣泛贊譽，也為COP15通過和實施一個有效的《2020年后全球生物多樣性框架》注入信心。

資金問題長期是《公約》磋商的重點和難點。大會的領(lǐng)導(dǎo)人峰會往往是各國高層就生物多樣性議題申明本國保護(hù)決心、宣布出資計劃的場合，可以說是大會的“拆禮物日”。相比起后續(xù)會議議程中圍繞資金缺口、籌資目標(biāo)、籌資方式、匡算口徑的細(xì)致磋商，領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的資金承諾更側(cè)重展示政治意愿。

政治意愿和各締約方公共資金雖不足以回應(yīng)全球生物多樣性保護(hù)的全部需求，但截至目前依然是全球生物多樣性保護(hù)資金的主要來源。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）核算，各類用于生物多樣性保護(hù)的資金大約是780-910億美元，其中678億為國內(nèi)公共支出，39-93億為國際公共支出（例如國際援助），66-136億是私營部門支出。更重要的是，對于生物多樣性這一公共產(chǎn)品屬性明顯的議題，政治意愿和公共資金投入是撬動政策和社會資本支持的必要條件。

2010年COP10設(shè)立的生物多樣性保護(hù)“愛知目標(biāo)”迄今沒有一個子目標(biāo)完全實現(xiàn)，當(dāng)時各方遲遲未能就國際公共資金出資目標(biāo)達(dá)成一致意見、資金支持不足也被認(rèn)為是“愛知目標(biāo)”破裂的重要原因之一。

因此在COP15召開之前，各觀察員機構(gòu)早早開始呼吁各方就資金問題著手討論。2021年7月發(fā)布的《2020年后全球生物多樣性框架》初稿也就資源調(diào)動達(dá)成了初步成果，包括“到2030年，逐步縮小每年至少7000億美元的資金缺口”、“將所有來源的財政資源增加到每年至少2000億美元”和“每年至少增加100億美元流向發(fā)展中國家的國際資金”。但這一版本被普遍認(rèn)為缺乏有指導(dǎo)實踐意義的路線圖，對關(guān)鍵資金概念還語焉不詳。

而從本次領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)言來看，各國出資意愿的確受到包括新冠疫情和經(jīng)濟(jì)下行在內(nèi)的因素影響，而發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家就資金問題的分歧還鮮有彌合的跡象，為全球生物多樣性提供新增公共資金的意愿低迷。

12日的領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，發(fā)展中國家代表多在強調(diào)資金缺口和要求發(fā)達(dá)國家落實援助翻番的承諾，發(fā)達(dá)國家則多強調(diào)通過各種渠道動員多方資金，或減少對生物多樣性有害的補貼。只有包括德國、日本、法國在內(nèi)的幾個國家做出了比較明確的增資承諾，或重申近期出資承諾。

預(yù)計如要達(dá)成對各方有實踐意義的全球生物多樣性籌資路線圖，在明年上旬第二階段會議之前，各方不僅需要辛苦的談判和磋商，還需要有為達(dá)成各方都可以接受的成果而適當(dāng)妥協(xié)的誠意。

中國本次東道國舉措金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于之前發(fā)達(dá)國家東道國的出資規(guī)模，是本次大會的一劑強心針。這體現(xiàn)了中國將生物多樣性視為對本國和全球各國攸關(guān)的重要戰(zhàn)略性議題，說明面對以生物多樣性喪失和生態(tài)環(huán)境惡化為代表的共同危機，各國需要超出發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的二元對立藩籬，做力所能及的貢獻(xiàn)，攜手應(yīng)對，共克時艱。

如何發(fā)揮資金影響力？明確使用方法是關(guān)鍵

目前官方尚未宣布15億生物多樣性基金的參與方式。若要充分發(fā)揮資金對全球生物多樣性保護(hù)和中國國家形象的意義，還需明確資金的細(xì)則，向國際社會公開資金使用的總體目標(biāo)、原則、領(lǐng)域和評估方法。習(xí)近平總書記在講話中邀請各方為基金出資，也需要以基金使用規(guī)則的共商共享為前提。

從“昆明生物多樣性基金”的字面意義和其“支持發(fā)展中國家生物多樣性保護(hù)事業(yè)”的功能描述來看，基金類似于中國對外援助中的創(chuàng)新性專項基金，即以專項資金，基于發(fā)展中國家或相關(guān)國際組織的申報，開展一系列小而美、側(cè)重能力培訓(xùn)和政策交流的合作項目。

結(jié)合生物多樣性保護(hù)工作特質(zhì)和習(xí)近平總書記講話中對基金的介紹，有理由認(rèn)為昆明生物多樣性基金的功能包括但不限于提供對外援助，大概率會在分配方式、融資渠道方面有所創(chuàng)新。

在資金支持對象方面，預(yù)測基金使用將模糊使用的“國界”，既可以用于支持其他發(fā)展中國家保護(hù)工作，也可以用于中國本土保護(hù)，還可以用于“超國家”的多邊機制——例如在15億的一攬子資金計劃下向包括全球環(huán)境基金（GEF）在內(nèi)的多邊機制注資、通過GEF向生物多樣性公約注資、支持為發(fā)展中國家提供獎學(xué)金和科研基金、支持中國與其他發(fā)展中國家的人員交流和科研合作等。

在資金支持領(lǐng)域方面，資金應(yīng)將全球生物多樣性保護(hù)和多邊合作的重點問題和中國在生物多樣性領(lǐng)域的優(yōu)勢領(lǐng)域相結(jié)合，突出中國特色，例如支持生態(tài)保護(hù)與扶貧發(fā)展相結(jié)合的項目、支持中國在聯(lián)合國氣候峰會中牽頭的“基于自然的解決方案（NBS）”、帶動國內(nèi)優(yōu)勢技術(shù)和理念走出去等。

15億人民幣一部分還可以用來做海外經(jīng)濟(jì)合作項目的環(huán)境影響評估、修復(fù)和補償，或?qū)Νh(huán)境友好型項目進(jìn)行補貼和配套。中國近期宣布了一系列規(guī)范國際經(jīng)濟(jì)合作環(huán)境影響的文件和承諾，包括商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部于7月聯(lián)合印發(fā)的《對外投資合作綠色發(fā)展工作指引》，以及習(xí)近平總書記在9月第76屆聯(lián)合國大會一般性辯論重要講話中提到“中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項目”，都與中國承辦COP15和建立生物多樣性基金的立場一致。

生物多樣性基金距離多方共治有多遠(yuǎn)？

此前對中國建立東道國基金的猜想主要有四種：第一，中方單獨出資，按照中方資金制度管理；第二，中方向多邊機制提供核心資金，按照多邊資金制度管理；第三，中方向多邊機制提供指定用途捐款，按照多邊資金制度管理；第四，中方出資并撬動國際資金，資金制度管理由中方主導(dǎo)、多邊共商。

現(xiàn)在答案初步揭曉，從領(lǐng)導(dǎo)人講話看，昆明生物多樣性基金選擇了第四種方案。

中國宣布成立的南南合作援助基金和南南合作氣候基金在設(shè)立之初都有引導(dǎo)撬動國際公私部門和非政府組織混合融資的設(shè)想；至今兩項資金支持的援助項目雖已在發(fā)展中國家遍地開花，但全部由中方出資，尚未實現(xiàn)多方融資的設(shè)想。

昆明生物多樣性基金在首期15億人民幣資金的基礎(chǔ)上，通過金融工具和支持生態(tài)經(jīng)濟(jì)等方式獲得收益，實現(xiàn)可持續(xù)運營，在技術(shù)上有可行性;雖然從本次領(lǐng)導(dǎo)人峰會各國主要重申或增資本國已宣布的資金舉措來看，邀請其他國家對中國主導(dǎo)的基金出資并非易事,但隨著基金進(jìn)入良性運轉(zhuǎn)，吸引到其他國家的公共和私營資本也完全有可能。

但在此之前，首先還需要以開放的姿態(tài)向國際社會介紹基金的理念和設(shè)想，在中國設(shè)定基金主要原則的前提下，邀請各方尤其是發(fā)展中國家合作伙伴參與基金的設(shè)計和制度管理，營造多方參與和相互借鑒學(xué)習(xí)的良好氛圍。這種平等合作的過程本身便已構(gòu)成中國對生物多樣性國際合作的有力貢獻(xiàn)。

（孫天舒，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國際發(fā)展合作所助理研究員）