澎湃新聞記者 王昱 徐穎 錢成熙

10月12日，習近平主席在昆明召開的聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上，宣布中國正式設立三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園等第一批國家公園。

第一批國家公園涉及青海、西藏、四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江、海南、福建、江西等10個省份，均處于我國生態安全戰略格局的關鍵區域，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

目前，全球已有一百多個國家設立了多達1200處國家公園。當我們談起國家公園，也不由地好奇，他國的國家公園的特點是什么？對我們有什么啟發？我們為什么要建國家公園？國家公園的中國特色又是什么？

青海三江源，遠離塵世喧囂的大美凈土。視覺中國 圖

東北虎豹國家公園綏陽管理局暖泉河林場，海拔700多米，是東北虎豹公園的核心區域。視覺中國 圖

“國家公園（National Park）”這一概念，最早由美國藝術家喬治·卡特林在1830年代提出。世界上最早的國家公園為1872年美國建立的“黃石國家公園”。隨后，該詞為世界很多國家沿用，被公認為自然保護地的一種形式。

1969年，世界自然保護聯盟在印度新德里第十屆大會作出決議，明確了“國家公園”的基本特征：

一，區域內生態系統尚未由于人類的開墾、開采和拓居而遭到根本性的改變，區域內的動植物種、景觀和生態環境具有特殊的科學、教育和娛樂的意義，或區域內含有一片廣闊而優美的自然景觀；

二，政府權利機構已采取措施以阻止或盡可能消除在該區域內的開墾、開采和拓居，并使其生態、自然景觀和美學的特征得到充分展示；

三，在一定條件下，允許以精神、教育、文化和娛樂為目的的參觀旅游。

美國

1872年，美國格蘭特總統簽署了創建第一個國家公園——黃石公園的法案。1916年，國家公園管理局建立，隸屬于內政部，同時表明國家公園的目的是“保護其中的景觀、自然和歷史遺存以及野生動物，并以這樣的方式和手段，使它們不受損害，供子孫后代享用。”

世界上最早的國家公園為1872年美國建立的“黃石國家公園”。 圖為1938年，一張吸引人們前往黃石國家公園徒步和野營的海報  資料圖

如今，美國共有63個國家公園，每一個都擁有不同的風景、地質特點，擁有獨一無二的生態系統，同時提供給公民戶外休閑的機會。

美國國家公園接待了大量渴望接近自然的民眾訪客。自1944年到2019年，位于北卡羅來納州和田納西州的大煙山國家公園，蟬聯全美國家公園數年接待訪客數量之首。

美國國家公園管理局還在其官網為公眾提供國家公園地圖、特色行程、門票購買等指南。2021年的國家公園年票費用是80美元，一張年票可供一輛私家車使用，所有國家公園通用。值得一提的是，美國的國家公園針對小于15周歲的小公民是免費的。

2021年的國家公園年票費用是80美元。   資料圖

出于對自然宗教般的熱愛，一些作家也在美國國家公園的建立過程中起到關鍵作用，其中最著名的就是有“美國國家公園之父”之稱的約翰·繆爾。

繆爾本人促成了優勝美地國家公園和紅杉國家公園的建立。他在內華達山脈國家公園的探險旅程，激發他寫下大量和自然相關的散文和專著，其中的金句被后人多次引用，譬如“一個人只要有幸在山中度過一日，以后縱是勞累疲憊，也絕不會再倒在路旁”，還有“你要讓陽光灑在心上而非身上，溪流穿軀而過，而非從旁流過”等等。

優勝美地國家公園

艾倫·坡、梭羅、尤金·奧尼爾、安·維斯卡波等著名作家、劇作家，都從國家公園的曠野中得到過滋養。瓦爾登湖旁的梭羅小屋自不必說，艾倫·坡舊居、尤金·奧尼爾最后的“道屋”（編注：Tao House，奧尼爾對東方思想的興趣激發了 "道屋 "這個名字），都成為國家公園游覽路線上的著名景點，供后人紀念和憑吊，可以說，美國的國家公園也是美國人心靈的庇護所。

約書亞樹國家公園

美國作為國家公園建設的先驅，在土地財產國有化、中央集權化管理和完善的法律體系建立等方面，的確為其他國家樹立了典范。比如，美國的土地私有化程度很高，但國家公園土地中超90%屬于聯邦政府土地，只有極少量為自治團體、企業和個人所有；資金保障歸屬聯邦政府，地方政府不得插手國家公園的管理等。

但美國國家公園仍面臨著一些棘手的問題，比如資金短缺、人手不夠。美國政府對國家公園的撥款不斷增多，但也遠遠趕不上公園支出的增長。

在野生動物保護方面，2020年，特朗普政府曾打算取消對黃石公園灰熊的聯邦保護，遭到動物保護人士反對。環境污染問題也存在，黃石國家公園每年6-8月的旅游旺季，都會有大批游客涌入，大量私家車造成公園交通擁擠、噪音、尾氣污染，超出了公園本身的環境承載。

英國

雖然也名為“國家公園”，但英國的國家公園體系與大多數國家的國家公園有很大不同。后者通常由政府管理，作為受保護的公共資源，一般不包括永久性的人類定居點，然而在英國，國家公園可能包括大量定居點以及人類活動（這些也是景觀的組成部分）。此外，英國國家公園內的土地在很大程度上仍屬于私人所有。

為何如此？這就要從英國設立國家公園的歷史說起。早在1895年，英國便成立了“國家信托（National Trust）”，但由于它的宗旨是“促進永久保存具有美麗或歷史價值的土地和房產（包括建筑），以造福國民”，保護對象多為歷史建筑或鄉村別墅及其附屬土地，因此并不涉及大部分為自然景觀所構成的土地。

英國的史前考古學證據也表明，現在被指定為國家公園的地區，從石器時代起就有人類活動痕跡，至少可以追溯到5000年前。經過幾千年來人類與景觀的融合，英國其實缺乏像美國、澳大利亞國家公園那樣的實質性荒野地區。

布雷肯國家公園里的教堂

20世紀30年代初，城市更為擁擠，公眾對鄉村的興趣越來越大。但他們進入鄉村或荒野的活動，極易與當地土地所有者產生摩擦，人們呼吁一種更為有效且現代的管理方式，以適應新時代的需求。

1931年，英國“國家公園管理局”設立，旨在選擇特定地區成立國家公園，以“保護具有特殊自然價值的地區，防止無序開發和破壞；改善行人進入自然美景地區的途徑；以及促進保護動植物。”

二戰結束后的1949年，《國家公園和鄉村旅游法》通過。根據該法案，首批10個國家公園于20世紀50年代被陸續指定為國家公園，它們大部分是較為貧瘠的農業土地，并且大部分仍為個人擁有，通常是私人莊園，也有公共機構所有土地，如王室的土地，或由國家信托管理的私人土地。

北約克沼澤國家公園的村莊燈光

多年來，英國對國家公園的保護始終和旅游開發有所矛盾：大量游客涌入對當地自然景觀和野生動物所造成的壓力；游客踐踏草場，導致農場動物冬季飼料量減少；徒步者常常翻越農場柵欄，而非走規定的穿越農場的人行道；有時，游客攜帶的狗也會使農場的羔羊受傷，甚至死亡。

此外，面向游客的禮品店和咖啡館的增加，也使得服務社區其他種類的商店——如肉鋪和面包店的減少。房價的增長讓當地人無法負擔，噪音污染也是一個問題。

2005年3月29日，一項法規在湖區的溫德米爾生效，規定在湖泊上的快艇和滑水運動的速度上限為10節。溫德米爾也是最晚實行此項法規的湖區地區。在1970-1980年代，除溫德米爾外的三個可以公共航行的湖泊都實行了限速。

湖區 溫德米爾湖

德國

歐洲最早建立國家公園的是1909年的瑞典和1914年的瑞士。而德國的行動相對較晚，1970年才建立了第一個國家公園——巴伐利亞森林國家公園。截止2014年2月，德國共有15個國家公園。

德國的國家公園主要分布在國境沿線，或曾經的東西德交界處。原因是，這些區域往往人煙稀少，對自然的影響程度相對較小。在資源類型上，德國的國家公園涵蓋了德國多樣的生態系統，如高山流石灘、高山草甸、山地森林、河流沼澤、海岸淺灘和海洋等等。

另外，德國國家公園面積較大，其中大部分區域很少或沒有人類活動。但人們在其保護區允許的情況下，可以進行探索，同時，德國國家公園還承擔科學研究、環境教育的目的。

巴伐利亞森林國家公園  維基百科 圖

由于德國是一個聯邦制國家，國家公園主要采用地方管理模式，中央政府只負責政策發布、立法層面上的工作，而管理等具體事務全由地方政府負責。國家公園土地權屬地方政府，其經營和管理經費也由當地政府自理。不過，從2013年起，德國政府每年拿出5億歐元用于生物多樣性和自然保護，為國家公園建設提供了強大的動力。

巴伐利亞森林國家公園內的猞猁   維基百科 圖

德國國家公園資深專家、巴伐利亞森林國家公園園長Karl Sinner曾說，荒野對于德國具有極其重要的意義，不僅在于生物多樣性保護，還在于為公眾提供了體驗完全自然的機會，感受野性之美，因此，德國國家公園側重大尺度的荒野保護。但由于區域開發歷史悠久，國家公園里仍涉及一些私有林地，仍受到傳統漁業、林業、狩獵、娛樂，以及某些運輸和農業的影響，甚至與地方民眾之間產生矛盾和沖突。

巴伐利亞森林國家公園內，被砍伐的樹林。    維基百科 圖

以巴伐利亞森林國家公園為例。

1970年建立之初，巴伐利亞森林國家公園成為了旅游目的地，帶動區域旅游服務業興起，地方民眾對國家公園的支持程度很高。

到了1983年，國家公園內的大片云杉林被風暴刮倒，隨之爆發樹皮甲蟲災害，而國家公園管理局秉持“讓自然過程自然發生”的原則，對蟲災不予干涉。25年后，95%的云杉林因蟲災全部死亡，導致國家公園景觀發生了極大的變化。地方民眾非常不能接受國家公園管理局的做法，尤其擔心景觀的變化會減少旅游吸引力，因此采取了很多反對國家公園的行動。當地報紙收到大量憤怒的民眾譴責國家公園的來信，管理局工作人員受到嘲諷威脅，一個園警服務站甚至被燒毀。

據了解，巴伐利亞森林國家公園并非特例，幾乎所有德國國家公園都存在類似的民眾“敵視”國家公園的問題。

2002年，德國在《聯邦自然保護和景觀管理法》修訂中，提出“發展中的國家公園”概念，即國家公園在建立時并不一定必須滿足相應條件，但是要有發展計劃，從一定程度上降低了新國家公園建立的難度。

日本

日本是亞洲最早建立國家公園的國家。在日本，國家公園通常也被叫做“國立公園”。 國家公園制度始于1873 年，明治政府發布了“太政官布達”116 號令，將公園定義為“自古以來人們群集游覽的場所”。

1916 年，日本議會通過了將富士山等地區指定為國家公園以發展旅游業，吸引外國人消費、提高外匯收入，促進地區發展的提案，并于1920年開始進行一系列調研。但受第一次世界大戰以及1923年關東大地震的影響，國家公園的建設最終沒有按計劃進行。

直到1931年，日本頒布了《國立公園法》。基于此，1934年3月16日，瀨戶內海、云仙、霧島三處被日本政府指定為首批國立公園 。

瀨戶內海國立公園   維基百科 圖

之后在1957年，日本政府對《國立公園法》又進行了全面修改，制定了《自然公園法》。

根據《自然公園法》，國家公園分為三大類：一是國立公園，由國家直接管理、環境大臣指定；二是國定公園，也可以叫作準國家公園，由都道府縣進行管理、環境大臣指定；三是都道府縣立自然公園，是指在都道府縣具有代表性的風景、由知事指定的自然公園。在資金投入方面，日本采用分類投資方式，以國家財政投入為主。

云仙天草國立公園內的“地獄溫泉”。   維基百科 圖

從北方的北海道到南方的沖繩、小笠原群島，日本目前擁有34個國立公園。34 處公園又被劃分為7 個大區，每個大區內設置環境事務所及自然保護官。

不過，由于國土面積狹小，人口居多，日本很難像美國、澳大利亞那樣將所有土地規劃為公園專用土地。因此，日本的國立公園采用了與土地所有權無關，指定區域型的"地域制自然公園制度"。換句話說，國立公園內包含了很多私有土地，住在公園內的人很多，農林業等產業也仍在進行，因此由地區多種相關人員合作進行的 “合作型管理運營”變得極為重要。

瀨戶內海國立公園內的指定特別地域——雜賀崎    維基百科 圖

日本最初建立國家公園時即認為，國家公園是人們加深對大自然的了解、在大自然中獲取健康和進行娛樂活動的地方，因而從一開始就提倡將國家公園的保護與利用相結合。

因此，民眾在日本國家公園內可以開展登山、徒步旅行、滑雪、露營、獨木舟、浮潛、觀鳥、自然觀察等多種多樣的項目。為了鼓勵人們參加這些活動，公園還設置了游客中心、人行道、信息板和其他設施，并舉辦自然觀察活動。

然而，隨著日本社會形勢的變化，國立公園的使用者數量近幾年出現了減少的傾向，以國立公園為主要資源的觀光產業出現了衰退。管理人員不足、公園設施無法得到充分的維護，加上復雜的土地所有權問題仍然存在著糾紛，這些都影響著旅游資源的開發。

奄美群島國立公園  維基百科 圖

我們為什么要建立國家公園？

雖然直到2013年，國家公園這一概念才開始在中國“萌芽”。但在黨和政府高度重視下，我國已有10處國家公園體制試點，涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12個省，總面積約22萬平方公里。?????

“過去，我們主要是以自然保護區為主的自然保護地體系。它有奏效的地方，也存在一些不足，比如多頭管理、交叉重疊，以及沒有辦法保護足夠多的棲息地或生態系統過程。于是在2017年左右，國家提出了建立以國家公園為主的自然保護地體系。”

“國家公園有什么不同呢？第一，它具有國家代表性。第二，面積更大，可以更好地去保護一些大尺度的生態系統過程，保護物種棲息地的連通性等。”

“比如說像大熊貓國家公園，它覆蓋了大熊貓分布最重要的中心——西南山地，同時還跨了好幾個山系，包括岷山、邛崍山、大小相嶺等等，不是單個山系的保護，而是多個山系的保護。這樣不僅能保護大熊貓這一旗艦物種，同時也照顧到棲息地所覆蓋區域的其他特有物種。”出席了本次聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會的昆山杜克大學環境研究中心李彬彬博士告訴澎湃新聞。

大熊貓國家公園    微博@人民日報 圖

海南熱帶雨林是中國分布最集中、保存最完好、連片面積最大的熱帶雨林，其擁有眾多海南特有的動植物種類，是全球重要的種質資源基因庫，也是中國熱帶生物多樣性保護的重要地區。視覺中國 圖

地處三江源國家公園核心區的年保玉則。 視覺中國 圖

自然+人文，是我們國家公園的一大特色

可見，國家公園將在“更大尺度”上，對我國具有代表性的自然生態系統進行更完整、更科學的保護。那與其他國家相比，我們的國家公園，會有怎樣的中國特色呢？

“我們最早開始討論國家公園建設工作的時候，的確也追溯借鑒了很多國外經驗，比如美國體系，因為它是最早建立的。但后來我們發現，美國強調荒野式的保護，包括早期對原住民驅逐的做法，其實并不適合我們。于是我們又將目光轉向了歐洲、亞洲以及非洲。比如法國、英國在景觀類型的保護里還有社區居民；加拿大、南非與原住民建立了比較良好的關系等等。但不管是何種借鑒，我們最終的目標都是要解決自己的問題。”中國科學院地理科學與資源研究所助理研究員何思源告訴記者。

何思源介紹說，我們的國家公園在建設中遇到比較大的挑戰。一個是歷史遺留問題，比如邊界不清、管理權屬復雜等等，另外一個是人口比較多。“所以我認為，處理好復雜的土地權屬和人口長期居住條件下形成的人地關系，把自然資源和人文景觀更好地融合在一起，會是我們國家公園的一大特色。”

記者注意到，為了更好地發揮國家公園科研、教育以及游憩的功能，一些國家對國家公園功能區的劃分還有一套更詳細的標準，如美國將國家公園主要劃分為原始自然保護區、特殊自然保護區、自然環境區和特別利用區；加拿大將國家公園劃分為特別保護區、荒野區、自然環境區、戶外游憩區和公園服務區；日本將國家公園劃分為特別保護區、特別區I類、特別區II類、特別區III類、普通區等等。

加拿大、美國、日本、韓國對國家公園功能區的劃分和管理的標準。 表格來源：旅游學刊《國外自然保護地分區模式比較及啟示》 作者黃麗玲、朱強、陳田 2007年3月     

關于我國國家公園內的功能區如何劃分，李彬彬補充道：“現在國家公園的功能分區還沒有正式公布。在國家公園的概念里，確實包含了教育和游憩的功能，但一定不會出現像城市里那樣的大規模基礎設施建設，游客的訪問也不會是傳統的大眾旅游模式，或許會以可持續的生態旅游為主。”

推動《國家公園法》立法將是關鍵

第一批國家公園的設立既是新的起點，也是新的挑戰。如何更好地發揮國家公園的多種功能，走出一條符合中國國情的國家公園建設之路，自然還需要更多的探索和努力。

“2020年12月，我們出臺了國家公園設立標準，也就是說，最開始的探索時候是沒有標準可循的，直到第一次探索結束，標準才逐漸形成。所以現在公布的名單，無論在體制構建還是機制運行上，都具有代表性，至少在有限的時間內，我們已經能看到它作為試點的效果。而在接下來的探索里，我們也會根據標準，一步一步匹配，第一批試點中的其他名單或許也會陸續公布，甚至還有第二批試點，覆蓋到更多的生態類型，比如干旱區、荒漠地帶、還有水體為代表的流域系統，進行更完整的補充。”

“而無論從我們自己的研究，到國家林草局現制定的設想來看，我們未來國家公園的數量可能會在60~80個。”中國科學院地理科學與資源研究所助理研究員何思源告訴記者。

何思源提到，要建立以國家公園為主體的自然保護地體系，除了國家公園的個體和系統建設外，還要考慮到其他保護地類型的整合。兩者是同時推進的。另外，包括《國家公園法》的立法問題，目前也是研究者和學者熱烈探討的話題。

“建立國家公園的過程中肯定會有很多困難，因為它面積大，會涉及很多跨省行政協調的問題，誰來管轄？怎么來賦權？還有一些補償機制的問題等等，這些接下來都需要逐步解決和完善。推動《國家公園法》以及相關的《自然保護地法》立法，將是確保國家公園體系能不能更好運作的關鍵。”李彬彬告訴記者。