國開金融、能源創新組織及能源基金會已共同發布《國開金融綠色智慧城鎮開發導則》。我們編撰該系列文章，旨在就中國城市可持續發展相關問題做深入研究。綠色智慧導則的下載鏈接：http://energyinnovation.org/what-we-do/urban-sustainability/7118-2/

本篇為綠色導則#1，關鍵詞是城市發展邊界。

自從城市增長邊界被國家新型城鎮化規劃帶入國家政策層面，住建部、國土部一直努力，通過政策層面、具體城市試點等，將這一新的政策工具整合進自身的規劃體系中。北京、成都、昆明、蘇州等城市總體規劃的新一輪編制，其中均明確提出要劃定增長邊界，控制城市無序蔓延，保護生態空間。

城市增長邊界真的能促進城市集約發展嗎？充分發揮這一政策工具的作用，又需要哪些手段呢？ 本文總結了當前對這一概念認識的幾個誤區，并嘗試結合波特蘭城市增長邊界近40年成功與失敗的經驗，重新定義這一概念。

誤區1：城市增長邊界的制定重點是對生態空間的保護

城市增長邊界的制定不僅需要考慮生態空間的保護，更需要考慮城市發展模式。

美國波特蘭的城市增長邊界劃定，可以分為兩個階段。1979年版的城市增長邊界控制了發展方向，但僅考慮了生態空間的影響，未能限制農用地的減少并控制開發強度與發展模式，從而抑制城市增長。1994年，通過《2040年城市增長概念規劃》，討論了城市增長模式的不同情景對交通、用地、居住、就業、空氣質量、供水排水、開放空間、社會支持度八個方面的影響，并讓公眾對于發展情景進行選擇。最后，從糅合以上多方案的綜合方案出發，劃定了1994年版城市增長邊界。

劃定城市增長邊界，首先需要討論對應城市增長模式應采取哪種發展形式。需在權衡各種發展情景優劣，分析各種空間結構對交通、用地等因素影響后，做出關于城市增長邊界的決定。

誤區2：城市增長邊界是靜態的一條剛性控制線

城市總體規劃的法定性與復雜性導致每版規劃往往相隔較長時間。那么結合城市總體規劃編制的城市增長邊界，能否控制未來20年的城市發展呢？

波特蘭城市增長邊界每年遞增，從1979年的22.75萬英畝增加到2011年的25.77萬英畝。增長最多的2002年，由于民眾投票建立了一個新城，21538英畝的區域被劃作該城市的發展用地。除此之外，平均每年增加401英畝（1.6平方公里）。

波特蘭于1996年通過的《城市增長管理功能規劃》規定了三種城市增長邊界調整的途徑，以應對這樣的變化進程。第一種，通過6年一次對增長邊界的評估，做出調整決定；第二種，針對較大面積的調整；第三種，針對小面積的調整。其均有明確的流程，涉及縣政府、都市區政府、市政府等各級部門。

由此可見，城市增長邊界需要不斷維護與更新，根據現實發展需求而變化，并由專門的機構和程序進行動態的維護。

誤區3：城市增長邊界的結果就是那根線

一根線很難起到應有的作用，為實現城市增長邊界的目標，需要有一系列的配套措施。波特蘭通過法定化將1994年規定的城市發展模式落到了實處，并于1996年通過《城市增長管理功能規劃》規定了對地方政府的要求以及政策工具。1997年通過的《區域發展框架規劃》是指導都市區政府空間增長管理政策的集合，包括用地、交通、開放空間、水質、空氣質量管理、自然災害防治、規劃實施等內容。1998-2000年又編制了《自然資源保護戰略》、《區域交通規劃》等，確保1994年編制的城市發展模式能夠順利實施。

誤區4：城市增長邊界與市民沒啥關系

城市增長邊界對老百姓的影響，絕不止于兩側地價的差異這一點。

從波特蘭城市增長邊界的演變過程中，我們發現，城市增長邊界的劃定涉及各人利益，會有投機取巧者，但也會有維護權益者。

2004年，俄勒岡州經過投票，土地主可以要求政府賠償規劃帶來的損失，如政府無力賠償，則應免除該區劃對該戶的限制。由于政府財政緊缺，該法案實際上去除了對城市增長邊界的約束。這導致很多問題，如無法約束鄰里對環境的破壞（竟然有鄰居在自己地里開采砂石礦），反而影響到自身（盲目開發導致水電等市政設施供給不足等）。相關社團組織積極行動反對該法案：Sightline Institute采訪到7個鄰里的反對意見后，于2007年2月發表《TWO YEARS OF MEASURE 37》；Defenders of Wildlife Action Fund，the Izaak Walton League of America 2006年的民調顯示66.7%反對該法案；Moore Information 于2007年1月進行調查，52%反對，61%要求修改。于是，2007年11月，俄勒岡州經過投票，限制了使用賠償的范圍。

城市增長邊界將會牽涉很多民眾、政府、組織的利益。需要各級政府與民眾的支持，更需要嚴格的監督機制，才能保障城市增長邊界的真正落實。

總體來說，城市增長邊界不僅是一根線，而是城市發展模式推演的結果，是隨時間發展不斷變化的過程，需要相關政策作為支撐的目標，更是各方利益博弈的平臺。面對中國運動式的劃界運動，我想勸告的是，一切沒這么簡單。

作者簡介：

李新陽現為中國城市規劃設計研究院上海分院高級城市規劃師，曾于2013-2014年作為訪問學者赴波特蘭州立大學學術交流。

本報告由能源基金會資助。報告內容不代表能源基金會觀點。