“補短板”，是供給側結構性改革的五大任務之一。中國在“十三五”時期，最重大也最重要的“補短板”是全面扶貧脫貧。這個“短板”中還有“短板”，那就是基本公共服務均等化。我們曾經提出過一個和全面建成小康社會同步的目標，或者說，內在于全面建成小康社會的目標：“基本公共服務均等化總體實現”，其用意是良苦的。但是，到2020年，這個目標顯然是無法實現了，所以，我們將這個目標修改為，到2020年，“提高公共服務共建能力和共享水平”。

為什么到2020年做不到“基本公共服務均等化總體實現”的目標？毋庸置疑，是我們犯了操之過急的老毛病，低估了實現這一目標的難度。當然，這不是或主要不是來不及做大公共資源的“蛋糕”，“蛋糕”永遠是不夠的。這里的主要問題出在體制和政策，出在制定這些體制和政策的指導思想上。

我們現在定義的基本公共服務是，義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療和公共衛生、公共文化、環境保護等。這篇短文以義務教育為例，說明我國基本公共服務均等化水平滯后，主要是由現行體制和政策及其指導思想決定的；要做到義務教育均等化，必須進一步升華指導思想，進而改變現行體制和政策。

我曾在2013年第五期《探索與爭鳴》上，發表一篇文章《教育基本公共服務均等化何以可能——基于“2011年全國教育經費執行情況統計公告”的分析》。我在文章摘要中指出，“全國教育經費執行情況統計公告”從總量及其增長上，對當年教育經費執行情況作了說明，也給出了我國目前各級教育，即基礎教育（義務教育）、職業教育和高等教育的生均經費在地區間的結構性情況。經過簡單計算可以發現，我國地區間生均經費的差異顯著。相關數據表明，在地區間經濟發展水平存在較大差距的前提下，教育公共服務主要是地方政府職能，其撥款主要來自地方財政預算，是導致生均教育經費顯著差異的主要成因。因此，如果不從中央政府和地方政府職能分工以及公共財政體制的頂層進行改革，黨的十八大報告提出的到2020年“基本公共服務均等化總體實現”的目標，是難以達到的。

在現行體制和政策沒有重大變化的前提下，看后續數年該統計公告的數據，生均經費的差異不會有太大的變化，那么，面對義務教育均等化這個重要目標，政府主管部門在做哪些事呢？2012年，國務院為貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，鞏固提高九年義務教育水平，深入推進義務教育均衡發展，提出了《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，要求“率先在縣域內實現義務教育基本均衡發展，縣域內學校之間差距明顯縮小。到2015年，全國義務教育鞏固率達到93%，實現基本均衡的縣（市、區）比例達到65%；到2020年，全國義務教育鞏固率達到95%，實現基本均衡的縣（市、區）比例達到95%”。可見，我們現在所說的義務教育均衡化是縣域范圍的均等化。盡管距離全國范圍的均等化何其遠，但畢竟將問題提出來了。下一步就會有地級市（州）范圍，省市自治區范圍，乃至全國范圍的均等化。這是一件事。

第二件事是2015年，教育部下發《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，提出“三個統一”的政策。第一個統一，是統一“兩免一補”政策。到2017年統一“兩免一補”政策，即“免除學雜費、免費提供教科書和對家庭經濟困難寄宿生補助生活費”，調整后，城鄉所有的義務教育階段學生都能享受“兩免一補”政策。第二個統一，是統一公用經費基準定額。2016年統一生均公用經費基準定額，由國家統一制定城鄉義務教育學校公用經費基準定額，中央財政對城市義務教育學校（含民辦學校）將按照基準定額的一定比例給予補助。中央統一確定城鄉義務教育生均公用經費基準定額，中西部的小學是600元，初中是800元，東部的小學是650元，初中是850元。“這樣做，有利于實現教育經費可攜帶，通俗地講，就是錢隨人走。”第三個統一，是統一經費分擔機制。調整后，中央和地方對城鄉義務教育實行統一的分項目、按比例分擔的機制。具體來講，國家規定課程免費教科書資金由中央全額承擔；寄宿生生活費補助由中央和地方按5∶5比例共同分擔；公用經費中央和地方分擔比例西部地區為8∶2，中部地區為6∶4，東部地區為5∶5。

“三個統一”的政策有明顯的進步。其一，提出并制定了城鄉義務教育生均公用經費基準定額。任何公共服務都有一個定額及其管理的問題，這是以往的一個薄弱環節，至少現在開始認識到這個問題了。其二，提出并確定了中央財政和地方財政統一經費分擔機制的問題。中央財政更多地分擔基本公共服務的事權和財權將是一個趨勢。這是最終解決基本公共服務均等化的關鍵性措施。對“三個統一”，筆者也有一點困惑：為什么沒有制定城鄉義務教育生均教育事業費基準定額？生均教育事業費遠高于生均公用經費（以2011年普通小學為例，全國平均的生均教育事業費為4966.04元，生均公用經費為1366.41元。相關數據參見上文），也就是說，僅有一個生均公用經費定額是遠遠不夠的。而且，現在的定額顯著低于全國平均水平，這就意味著幾乎各省市自治區都已經達到或超過該定額。可見，這個定額并不是一般意義上的公共服務定額，而只是一個下限的標準，僅用于“可攜帶”。如是，是否有點自欺欺人了呢？當然，也可能我理解的公共服務定額，與上述文件中的定額不是一回事。這里存疑。

上文指出，實現基本公共服務均等化，不僅要深化改革體制和政策，而且要升華指導思想。前者，筆者的主要建議是，上收基本公共服務事權，尤其是義務教育、社會保障、基本醫療和公共衛生的事權，將它們從地方政府移至中央政府。其必要性除了源于基本公共服務本身的特性，還來自中國發展的不平衡；其可能性則來自中國是一個中央集權國家。盡管這是一項難度很大的改革與調整，但是，惟其如此，基本公共服務均等化總體實現才是可以期待的。后者，要將基本公共服務上升到公民憲法權利的高度來認識。義務教育的權利，就業的權利，社會保障的權利，基本醫療和公共衛生的權利，都是公民的憲法權利。做到這些基本權利的平等，是現代社會公平正義的題中應有之義。由此機會公平，才有，才能保證市場經濟的公平競爭。

基本公共服務的合理提供大多屬于社會建設的范疇。經驗表明，經濟建設要與社會建設高度互動，經濟建設才能得以持續，其成果才能為廣大人民群眾共享，全社會的民生水平才能不斷提高。如果說經濟建設為提供公共服務創造了物質基礎，社會建設則為公共服務的分配提供制度設計。基本公共服務能否做到均等化，就和這些制度設計有關。最近的一項調查表明，在我們現有的貧困人口中，因病致貧、返貧的比重較高。由此亦可證明，社會建設對于經濟建設有著重要的影響。盡管這些年來農民的醫療保障水平有了明顯提高，但是，發展還不平衡，保障范圍還有待擴大。這就表明，一方面要繼續加大公共醫療資源對貧困地區的投入，另一方面，也是更重要的方面，是進一步完善基本醫療保障的制度設計，進一步提高基本醫療保障的均等化水平。