以內部信息為由不予公開,國土資源部敗訴;超法定期限作出行政復議決定,國家能源局敗訴;違反程序審批水土保持方案,水利部敗訴……不久前,北京市第一中級人民法院向社會通報了以國務院部委為被告的十大民告官典型案件,其中部委敗訴的五件。這是新修改的行政訴訟法從2015年5月1日施行以來,部委敗訴案件首次集中公開。

在民告官案件中,部委當被告的居于最高層次。由于地域管轄的緣故,這類案件的70%都由北京一中院一審,受到社會高度關注。

來自北京一中院行政庭的數據顯示:2015年5月1日至2016年4月30日,該院新收一審民告官案件945件,其中部委當被告的912件,數量創歷史新高。一年間,34個國務院部委先后走上被告席,涉及證券及銀行業監管、軌道交通建設用地審批、建設項目水土保持等多個領域。2015年,該院有66件涉部委案件系因事實不清、證據不足敗訴,實體敗訴率達33.5%。

國家部委居于行政管理系統的高點,他們被告上法庭,往往涉及某項行政執法規則或標準,具有較強的示范效應和標桿意義。那么,他們因何被告,又緣何敗訴?

政府信息公開領域敗訴多

記者梳理發現,此次通報的部委敗訴的5件典型案例中,涉及政府信息公開的有3件,凸顯了該領域矛盾糾紛高發。

在原告華先生訴國土資源部一案中,華先生要求公開某市對軌道交通建設用地進行預審的申請報告、初審意見及其他政府信息。國土資源部認為,申請報告、初審意見是工作中獲取的內部管理信息,于是作出告知書,不予公開這些信息。華先生不服,起訴到法院。北京一中院審理認為,被告作為信息獲取機關,對涉案信息具有公開義務。以內部管理信息等為由拒絕公開,缺乏事實及法律依據,判決撤銷告知書中涉及申請報告及初審意見的部分,責令被告對該部分的申請重新作出處理。

清華大學法學院教授余凌云研究過300多個政府信息公開案件。他發現,在不少類似的案件中,一些行政機關、法院都認為公眾應當向政府信息制作機關而不是獲取機關申請信息公開。

“但我認為這種觀念是錯誤的。”余凌云表示,“雖然你不是制作機關,但你作出行政決定是基于信息制作機關提供給你的信息,也就是說你將這個信息作為你作出決定的基礎,可以保證信息的準確性,那么老百姓申請公開信息,不能說不是制作機關就不予公開。國土資源部敗訴的這個案件有很重要的意義?！?/p>

此外,在夏先生訴中國銀監會一案中,銀監會未依申請公開2008年、2009年部門決算文件,而且在答復中未載明法律依據,被判對夏先生的申請重新作出處理;在另一起余先生訴中國證監會信息公開案中,證監會以余先生申請公開的信息為審查中的過程性信息為由不予公開,被判敗訴。

“從這幾個案件來看,法院依法裁判,保障了原告的訴權和知情權,督促被告注意按照政府信息公開條例的要求為老百姓服務,達到了解決爭議、案結事了的目的。”中國人民大學法學院教授莫于川說。

拖延行政被確認違法

2013年8月,黑龍江省發改委作出批復,核準了一家煤礦的建設項目。原告姜先生主張,自己是相關礦產投資人,該項目核準批復侵犯了其采礦權,遂向國家能源局申請行政復議。國家能源局復議認為,姜先生與該項目核準批復沒有利害關系,駁回了他的復議申請。姜先生不服,訴到北京一中院。

北京一中院審理認為,參照《企業投資項目核準暫行辦法》的規定,企業投資項目核準主要對項目是否符合國民經濟和社會發展規劃、產業政策、宏觀調控政策以及經濟安全、生態環境等方面進行審查。就礦井新建項目而言,核準并不對采礦權的歸屬進行審查。姜先生與該項目核準批復并不具有利害關系,國家能源局駁回其行政復議申請并無不當。但是,被告早在2014年3月就收到了原告的復議申請,直到當年10月才作出復議決定,已超出60天的法定行政復議期限,判決確認被告作出的復議決定違法。

行政法學家、中國社科院法學所研究員周漢華告訴記者:“民告官案件中的利害關系問題非常復雜。本案探索利害關系的一般判斷標準,具有超越個案的指導價值。同時,本案對行政機關無正當理由嚴重超越法定復議期限的行為判決確認違法,也符合新行政訴訟法加強對行政程序合法性監督力度的立法精神?！?/p>

在北京一中院副院長馬立娜看來,打官司總有勝負,勝固有所喜,敗也有所得?！拔覀儗Π讣M行司法審查和監督,不僅能夠促進相關部委規范自身行政行為,也可以通過部委對下級的指導和行政復議的監督,推進全國行政執法的規范。從這個角度講,敗訴未嘗不是一件大有裨益的事情?！?/p>

違反程序審批被判敗訴

2013年7月,水利部所屬水土保持監測中心召開技術評審會,對某煤業集團的礦井及選煤廠水土保持方案報告進行評審。隨后,監測中心作出技術審查報告,表示基本同意該水土保持方案報告,并向水利部上報了評審意見。2013年8月,煤業集團向水利部申請批準該水土保持方案,水利部批復表示基本同意。原告孫先生認為該水土保持方案侵犯了自己的合法權益,申請行政復議遭駁回后,起訴到法院。

北京一中院審理認為,水利部的批復符合有關規章要求的條件,實體上并無不當。但在程序上,應當是先受理申請,再組織技術審查或委托有關機構進行技術評審。本案中,水利部在受理審批申請之前已先行委托進行技術評審,判決確認被訴批復違法。

“這個案件吸引我的是行政程序違法問題,程序違法如何處理,學術界有不同看法?！眹倚姓W院法學部教授楊偉東說:“本案最終法院確認程序違法,但不撤銷行政決定。我認為這個案件的積極意義,是為類似案件提供了一個參考標準?！?/p>

隨著新行政訴訟法的深入實施,越來越多的國家部委及其他行政機關將走上被告席,敗訴的案子也會不斷出現。北京一中院院長吉羅洪說:“法無授權不可為,法定職責必須為,這是法治政府建設的核心要求。對行政機關的履職行為進行有效的司法監督,法院作為審判機關責無旁貸?！?/p>

回顧行政審判的歷程,清華大學法學院教授何海波頗為感慨:“上世紀80年代的時候,浙江一個農民把縣政府告上法院,成為轟動一時的大新聞。而現在,國務院各個部門基本上都當過被告,有的當被告已經成為‘家常便飯’,還有的因為敗訴的案件,改變了相關的行政決策和執法機制。這就是法治建設的進步?！?/p>