現有研究和政策文件都將宅基地看作生活資料，而不是生產資料。還有大量研究基于宅基地是生活資料的判斷，來解釋歷史上宅基地集體化的原因，繼而提出宅基地私有化的建議。

但是，宅基地真的是生活資料而不是生產資料嗎？這不是一個不言自明的簡單問題。相反，這是一個需要仔細辨析的基礎性問題，事關對宅基地屬性的認識和對過去宅基地政策的反思，與當下、將來宅基地政策設計的方向選擇息息相關。

馬克思將非農業用途土地看作一般生產資料

在《資本論》中，馬克思將社會產品按不同用途分為生產資料和生活資料。生產資料是勞動對象和勞動資料的總和，生活資料也稱“消費資料”或“消費品”，是用于滿足人們物質和文化生活需要的物質資料。

對于土地，馬克思區分了它在農業和非農業部門中的不同作用，指出土地是農業的主要生產資料，而在非農業中是一般生產資料。在農業中，土地“本身是勞動資料”，作為“勞動的一般對象而存在”，也“作為生產工具起作用”。而在非農業中，“土地只是作為地基，作為場地，作為操作的基地”或“既供給勞動資料又供給勞動材料的兵工廠”以及“居住的地方”來發生作用。

馬克思指出，“廣義地說，除了那些把勞動的作用傳達到勞動對象，因而以這種或那種方式充當活動的傳導體的物以外，勞動過程的進行所需要的一切物質條件都算作勞動過程的資料。它們不直接加入勞動過程，但是沒有它們，勞動過程就不能進行，或者只能不完全地進行。土地本身又是這類一般的勞動資料，因為它給勞動者提供立足之地，給他的過程提供活動場所”。按其論述，宅基地是一般的勞動資料，屬于生產資料。

上世紀五六十年代法律法規的制定依據是宅基地是生產資料

我國1954年憲法規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”。查1954年3月23日中國共產黨中央委員會提出的《憲法草案（初稿）》和1954年6月14日確定的《憲法草案》，兩個文本中也都有“對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”。

從表述方式可以看出，與馬克思在《資本論》中的論述一致，憲法的制定者將包括宅基地在內的城鄉土地看作生產資料。另外，1954年憲法制定過程中對生產資料、生活資料有較多討論，卻不見對城鄉土地都是生產資料的質疑。可以說，包括宅基地在內的城鄉土地屬于生產資料，在當時是為廣為認同的。

1956年《高級農業生產合作社示范章程》規定“農業生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有”，“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有”，“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”。組建高級社時宅基地沒有被集體化，不是因為“宅基地是生活資料”，而是因為按照中央的規劃，農業社會主義改造和生產資料集體化要逐步推進，組建高級社作為一個中間步驟，重點在于取消耕地報酬、實現耕地等主要生產資料的集體化，而不是全部生產資料的集體化；宅基地雖是生產資料，但只是一般的、非主要的生產資料，也就沒有被列入這一次集體化的范圍。

這還可以從湖北省委的文件得到直接佐證。1956年6月19日，湖北省委頒布《關于高級漁業生產合作社政策問題的規定（草案）》，指出耕地等主要生產資料由個體所有制轉為集體所有制，而宅基地仍保持個人私有，是因為宅基地是“非主要的生產資料”，“在合作社生產不大必需、社員又有獨立經營能力的情況下，應當仍歸社員個人所有”。

作為一般的、非主要的生產資料，農村宅基地轉為集體所有發生在人民公社時期。當時強調進一步提高公有化程度、消滅生產資料私有制殘余。1958年8月7日，河南省遂平縣的《嵖岈山衛星人民公社試行簡章（草稿）》規定“將私有的房基、牲畜、林木等生產資料轉為全社公有”，把組建高級社時沒有集體化的生產資料——宅基地規定為公社公有。

該簡章是由中央《紅旗》雜志常務編輯李友九在總編輯陳伯達的委派下，與河南省委書記、河南省委農村工作部副部長共同研究起草的。簡章在北戴河中央工作會議上印發，毛澤東審閱后作了幾處修改，批示“此件請各同志討論。似可發各省、縣參考”，后由《紅旗》《人民日報》刊發，起了巨大的示范作用，各地宅基地的集體化由此走上了快車道。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》以及1963年中共中央轉發國務院農林辦公室“關于社員宅基地問題”的材料，明確規定了宅基地全部歸生產隊集體所有。

從宅基地的生產資料屬性出發推進改革

上世紀五六十年代，我國對宅基地是生產資料、房屋是生活資料的屬性認定是明確的、一以貫之的。

但是，隨著時間的消逝，不少人對于宅基地是生產資料的認識發生了偏差，連主管部門也在文件中將宅基地當作生活資料，如2019年《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號）就指出“農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產”。

之所以會產生這種偏差，可能是由于宅基地與房屋緊密相連，人們容易將宅基地看成是與房屋一樣的生活資料。這類認識上的偏差，不僅使得大量關于宅基地為何集體化、宅基地制度應如何改革的討論走上了歧途，還與宅基地制度由權利開放到趨向封閉、實際工作出現大量突出問題可能有莫大的關系，并在很大程度上限制了宅基地制度改革思路的拓寬和深化。

因此，需要正本清源，正確認識宅基地的生產資料屬性。宅基地上所建的房屋具有居住功能，是農戶家庭生活的主要場所，本身是生活資料，但這并不意味著房屋之下的宅基地就是生活資料。相反，按馬克思的論述，宅基地“給勞動者提供立足之地，給他的過程提供活動場所”，“不直接加入勞動過程，但是沒有它們，勞動過程就不能進行，或者只能不完全地進行”，是“一般的勞動資料”，屬于生產資料。

實際上，除了給勞動者提供立足之地、活動場所外，宅基地還具有重要的生產功能，如存放糧食、農資和農具，在家干部分農活，制作修理農具，以及發展庭院經濟（在庭院種葡萄等瓜果以及發展養豬、養雞等家庭副業）、在房前屋后種植果樹、茶樹等。新世紀以來，大量農村尤其是城市近郊的宅基地成了經營“農家樂”、發展休閑旅游產業的重要場所。

十八大以來，我國開展農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，修改《土地管理法》的相關條款，邁出了宅基地制度改革的實質性步伐。先后出臺的探索宅基地使用權流轉制度、力求盤活閑置宅基地和閑置農房的一系列政策，與宅基地是生產資料的屬性是相契合的。

例如，2019年，中農辦、農業農村部《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，“鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等”；2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《深化農村宅基地制度改革試點方案》要求，“探索農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的有效途徑”。

總體上，近些年宅基地制度改革是十分穩慎的，法律調整的主要是行政管理、審批、規劃方面的，關鍵著力點仍未形成重大突破。目前，城市國有土地使用權交易制度已經較為完善，農村集體所有的耕地被賦予了穩定而有保障的使用權、收益權和相對完整的轉讓權。與之相比，同為生產資料的宅基地的財產權受到了極大限制。這可能與不少人在認識上將宅基地當作生活資料有著密切的聯系。

我們建議：

第一，正本清源，解決思想認識上的問題，正確認識宅基地的生產資料屬性，在下一階段的宅基地制度改革中，從理論上、政策上突出宅基地是生產資料，由此出發清理相關政策、拓寬改革思路、完善宅基地制度設計、推進宅基地制度改革的深化。

第二，著重顯化宅基地的財產功能，在停止宅基地無償分配、實行宅基地有償使用、有償退出等方面多做有益探索。

第三，在切實保護宅基地農民集體所有權、農戶資格權的基礎上，全面放活使用權，讓宅基地使用權以自營、出租、出讓、轉讓、入股、合作、抵押等方式參與到鄉村振興和產業發展中去。

（作者張清勇為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、農業與農村發展學院副教授，本文源自張清勇、劉守英在《中國農村經濟》上的論文，“宅基地的生產資料屬性及其政策意義——兼論宅基地制度變遷的過程和邏輯，中國農村經濟，2021”，澎湃新聞刊登的這一版本，論文作者之一張清勇作了一定的改寫，感興趣的讀者不妨參閱原文。）