一座城市、一個地方的未來應該是什么樣？時代的愿景、決策者的意圖、公眾的期待，很大程度上，就在城市規劃的編制過程中體現。規劃中會確立一地未來方向和目標，結合本地稟賦，進行利益的協調、活力的營造、城市形象的傳播等。

這事做起來并不容易。而城市規劃的藍圖框架，現實中又常由于政策變動、技術問題、經濟發展等諸種因素而難于實施。于是就有了“墻上掛掛”的調侃。

光畫出一張圖紙是不夠的，城市規劃如何更好地實施，如何讓市民更好、更積極地參與？這實質上涉及一系列公共政策的問題。5月9日開幕的清華同衡學術周，便以“新視野·新規劃：管理與實施下的城市規劃”為主題，來自學界、業界的專家，從具體操作、理念等層面，對此進行了深入探討。

規劃為何難以實施

住房和城鄉建設部城鄉規劃司司長、中國城市規劃協會理事孫安軍認為，之所以難于實施，是因為在編制環節就有問題。“社會各界吐槽的，往往是規劃編制的問題。規劃編制是規劃有效實施的前提，也是‘一張藍圖干到底’的關鍵。”

他從實施的角度，歸納了當前規劃編制問題的三個方面：“第一就是科學性問題，現有藍圖有缺陷；第二是多張藍圖不銜接；第三是權威性問題，有了藍圖難堅守。”

孫安軍認為，規劃編制過程當中，與實施結合就比較少。“較少考慮現狀問題，缺少深入調查研究。”

他舉了兩個例子。其一，是一個城中村，規劃時變成了綠地，要實施時政府就做不了——涉及幾百戶人家，如何解決他們的安置問題？“要考慮居住安置問題，要給人家出路。現在是沒有出路。”這類問題也出現在棚戶區改造、城中村改造當中，導致規劃無法實施落地。

其二，是一個大學里的農業實驗田，在總體規劃中被標為公共綠地。高校希望借助教育部的撥款，把實驗田改成教學樓。但一旦改實驗樓，這里就是違反規劃，需要追究責任的。實際上這說明規劃對現狀分析不夠。最后，一些地方規劃局的領導、高校人員被處分記過。因為蓋了教學樓，還要讓學校在旁邊造一塊公共綠地。“很多事情仔細分析，會覺得規劃編制有很多問題。”

孫安軍還提出規劃銜接的問題。“城鎮體系規劃、城市總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃之間，有很多不銜接的地方。各部門、各行業的規劃也不銜接。中央提出要搞“多規合一”，建立空間規劃體系，實際上就是在解決這個問題。”

在說到權威性的問題時，孫安軍提到，有的城市有了規劃，不按照規劃來做。有幾個城市，2010年總體規劃已經到期，新的總體規劃至今沒有上報。按照規劃的要求，城市詳細規劃要依據總體規劃進行，城市的土地出讓要依據政府規劃來出讓。目前這些城市的控詳規劃沒有總體規劃支撐，即缺乏法律依據。“這樣一來，我們現在一些城市2010年以后所搞的各項建設基本上都可以說是違法建設。”

孫安軍認為，規劃實施中還有領導體系問題、新城新區圈地問題、違法建設問題，等等。

對于城市規劃與現實需求之間的差距，國家發展與改革委員會城市和小城鎮中心主任李鐵從城市發展規律的角度予以評論。

李鐵認為：“理想的空間形態要尊重最低成本的原則。城市沿著邊界擴張，恰恰是成本最低的。搞一個新城、重新修建一條道路、重新進行基礎設施資源的配置，最嚴峻的一點，就是發展的成本、就業的成本。看東京、紐約，都是達到一定規模之后，沿著交通線路形成樹枝狀的發展。很多規劃的新城建設，距離城市很遠，就會帶來一系列問題。很多新區距離城市45公里、55公里，規劃的面積很大，最后導致新區發展受到嚴重影響，和預期差得比較大。”

他指出：“規劃是有成本的，城市建設是要成本的。城市的成本大幅增加，為地方政府帶來了巨大問題。”

李鐵舉例說到，當下還有大量農民工要進城，“但我們現在看到的哪個城市的規劃，會允許農民工大量進來？”

他還提到，在京滬廣深之外，“緊湊型城市”往往并沒有真正得到實踐，這導致城市后續的成本在增加。

在李鐵看來，當下規劃中的“生態城市”也有視覺化的傾向，出現大量以植物、河流為元素的生態空間，但實際上，生態城市的核心是低碳，最大限度地實現資源配置高效，使人能步行滿足就業、購物等生活需求。他認為，真正的生態模式可能和“緊湊型城市”有關。

李鐵還指出人口與產業的問題。“城市的發展規律是以服務業為主導的。我們城市的服務業在哪里發展，怎么發展？城市要控制人口，要發展高技術產業，要發展創新空間，但高技術產業是勞動密集型的。不是所有的規劃對這些問題都有深入分析，而是按照套路來規劃。”

李鐵強調，“中央政府提出‘以人為本’，‘可持續發展’來實現城市的治理、管理與創新，我們要從城市的每個細節出發，更重要的是，從人、從經濟活動的需求出發，考慮城市的規劃問題。”

作為公共政策的規劃

那么，規劃編制如何適應公共政策的要求？如何才能有基于實施的規劃？

基于操作層面，孫安軍提出，要改革編制內容，需要把技術文件轉化為各方的行為規則，從注重目標和結果安排轉向注重規則和過程控制。“要從關心做什么、應該做什么，轉向關心怎么做、不能做什么。”

同時，孫安軍認為，需要讓深奧的技術文件轉變為簡潔明了的政策文件，還要改變編制的方法，變精英規劃為社會參與式規劃。“城市總體規劃這么厚一摞，想讓大家參與規劃、了解規劃，首先讓大家能看懂、能明白。”其次，“關鍵是保障公眾參與的途徑。需要有全過程的參與。”同時，需要建立編制與實施的互動反饋機制。“要有一個動態評估、維護和修訂機制。”

孫安軍說：“規劃師角色以前是叫決策者或者最起碼是決策的參與者，將來要逐漸轉變為中介與服務的提供者，是溝通政府與公眾的一個角色。”

而清華大學建筑學院教授、中國城市規劃學會副理事長尹稚深入到城市規劃知識生產的層面來探討問題。他強調，城市是一個復雜系統，要基于這一模式來處理事務。

他引用吳良鏞院士的觀點，認為不同的行業、部門，其背后有自己一套價值觀的支撐，但城市規劃在價值觀上沒有導向，是因為城市本身的復雜性，使得規劃和廣泛的學科、廣泛的行業有廣泛的關聯。

“從歷史的發展角度、經驗教訓來看，我們也會犯錯誤，會辦蠢事。之所以出事，很多時候來自價值觀的單一性。不同的學科、不同的業界，各執一詞，這里面缺少了跨界的價值觀的校驗與協同。大家都想干一件好事，但都過分執著于既有的價值鏈條、利益鏈條，沒有能夠在價值觀層面實現有效協同。”

尹稚指出：“近代城市規劃的邏輯鏈從來都在不斷演進，自然科學、社會科學、美學、藝術的邏輯線條，都不斷地加入空間之中。孤立來看每一個線條，都自圓其說合情合理。但這些鏈條綁在一起，所有美好情景的設想，都會成為讓人不滿意的現實——我們缺乏另外一種橫向的邏輯鏈。這個邏輯鏈是將所有縱向的、逐漸壁壘化、逐漸一根針到底的技術邏輯鏈條相互校驗。這種校驗既滲透于前期的依據研究，也滲透于整個規劃的編制、實施和管理的過程性運作，并延展到所謂的后評估。”

尹稚舉到一個例子，有一位昆明的朋友，住在大約20年前建的小區，當時采用太陽能供熱水，太陽能板把屋頂鋪滿，一個屋頂架好后足夠一棟樓所有居民家居熱水。但多年之后，他們不再使用太陽能熱水，因為所有集熱都在七樓，對樓下的人而言，要拿到熱水就必須要把樓里水管里的所有水放光。隨著水資源短缺，水價也開始上漲，水價高了之后，居民就不再使用。

尹稚指出，這類事例在城市規劃里恐怕比比皆是。如果兩個技術鏈條不吻合，一定會按下葫蘆起了瓢。要突破這類問題，恐怕不是任何單一工種、單一學科能夠辦到的。“人是最大的不確定性因素，人的生活方式，人的交通行為習慣，無時無刻不在沖擊著我們所謂的規則和規范。”

他認為，如果離開了對最真實的國情、事情、人情認知，所有的價值、美好的愿望，所有技術精英的想法，只能是建立在黃沙上的城堡，分分鐘被摧毀，經不起時間和歷史的校驗。

自發的城市

在另一個層面，即便一個合乎理想的城市規劃，所框定的也是大體方向，往往并不精確，也無需精確，應留出一些空間。深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司董事長王富海，就以深圳為例，說到：“曾經我們做深圳規劃，非常認真嚴肅，城市也得到了一個稱號，叫‘做按照規劃建設起來的深圳’。但實際上，當統計數據出來，就發現深圳總的建筑面積當中有一半來自違法建設，就是那些自下而上的建設。如果當時真正按照我們規劃所打造的有秩序的深圳來的話，深圳絕對沒有今天。”

王富海認為，相比珠海這樣的城市，在經濟等層面，深圳更加多元。是自發、自下而上，給深圳提供了這樣的力量。

他把城市規劃的參與方分為“政府”、“企業”、“公眾”、“專業人員”四個主體，認為當下的情況是，專業人員直接服務政府，同時企業和政府、企業和專業構成了主體關系。但“社會的變革一定會走入一個新的階段。公眾的力量，大眾的需求，城市發展中的社會的要求，開始興起。它對政府產生需求，對專業提出要求。到了這時，政府、專業以及公眾之間，又發生比較大的變化。”

王富海盡管認為變革尚未到來，但還是說到：“我們以前揣摩領導太多，接下來，我們要走群眾路線，要相信群眾、依靠群眾，為群眾服務。這應該是我們專業的事情。從專業情懷這塊，我們也應該對城市負責。未來，對上我們要更加做好總體的規劃，對下我們要把自己拆解掉，深入各個角色當中，了解他們，參與他們，幫助他們。”