一座城市、一個地方的未來應(yīng)該是什么樣？時代的愿景、決策者的意圖、公眾的期待，很大程度上，就在城市規(guī)劃的編制過程中體現(xiàn)。規(guī)劃中會確立一地未來方向和目標(biāo)，結(jié)合本地稟賦，進行利益的協(xié)調(diào)、活力的營造、城市形象的傳播等。

這事做起來并不容易。而城市規(guī)劃的藍圖框架，現(xiàn)實中又常由于政策變動、技術(shù)問題、經(jīng)濟發(fā)展等諸種因素而難于實施。于是就有了“墻上掛掛”的調(diào)侃。

光畫出一張圖紙是不夠的，城市規(guī)劃如何更好地實施，如何讓市民更好、更積極地參與？這實質(zhì)上涉及一系列公共政策的問題。5月9日開幕的清華同衡學(xué)術(shù)周，便以“新視野·新規(guī)劃：管理與實施下的城市規(guī)劃”為主題，來自學(xué)界、業(yè)界的專家，從具體操作、理念等層面，對此進行了深入探討。

規(guī)劃為何難以實施

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長、中國城市規(guī)劃協(xié)會理事孫安軍認為，之所以難于實施，是因為在編制環(huán)節(jié)就有問題。“社會各界吐槽的，往往是規(guī)劃編制的問題。規(guī)劃編制是規(guī)劃有效實施的前提，也是‘一張藍圖干到底’的關(guān)鍵。”

他從實施的角度，歸納了當(dāng)前規(guī)劃編制問題的三個方面：“第一就是科學(xué)性問題，現(xiàn)有藍圖有缺陷；第二是多張藍圖不銜接；第三是權(quán)威性問題，有了藍圖難堅守。”

孫安軍認為，規(guī)劃編制過程當(dāng)中，與實施結(jié)合就比較少。“較少考慮現(xiàn)狀問題，缺少深入調(diào)查研究。”

他舉了兩個例子。其一，是一個城中村，規(guī)劃時變成了綠地，要實施時政府就做不了——涉及幾百戶人家，如何解決他們的安置問題？“要考慮居住安置問題，要給人家出路。現(xiàn)在是沒有出路。”這類問題也出現(xiàn)在棚戶區(qū)改造、城中村改造當(dāng)中，導(dǎo)致規(guī)劃無法實施落地。

其二，是一個大學(xué)里的農(nóng)業(yè)實驗田，在總體規(guī)劃中被標(biāo)為公共綠地。高校希望借助教育部的撥款，把實驗田改成教學(xué)樓。但一旦改實驗樓，這里就是違反規(guī)劃，需要追究責(zé)任的。實際上這說明規(guī)劃對現(xiàn)狀分析不夠。最后，一些地方規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)、高校人員被處分記過。因為蓋了教學(xué)樓，還要讓學(xué)校在旁邊造一塊公共綠地。“很多事情仔細分析，會覺得規(guī)劃編制有很多問題。”

孫安軍還提出規(guī)劃銜接的問題。“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃之間，有很多不銜接的地方。各部門、各行業(yè)的規(guī)劃也不銜接。中央提出要搞“多規(guī)合一”，建立空間規(guī)劃體系，實際上就是在解決這個問題。”

在說到權(quán)威性的問題時，孫安軍提到，有的城市有了規(guī)劃，不按照規(guī)劃來做。有幾個城市，2010年總體規(guī)劃已經(jīng)到期，新的總體規(guī)劃至今沒有上報。按照規(guī)劃的要求，城市詳細規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃進行，城市的土地出讓要依據(jù)政府規(guī)劃來出讓。目前這些城市的控詳規(guī)劃沒有總體規(guī)劃支撐，即缺乏法律依據(jù)。“這樣一來，我們現(xiàn)在一些城市2010年以后所搞的各項建設(shè)基本上都可以說是違法建設(shè)。”

孫安軍認為，規(guī)劃實施中還有領(lǐng)導(dǎo)體系問題、新城新區(qū)圈地問題、違法建設(shè)問題，等等。

對于城市規(guī)劃與現(xiàn)實需求之間的差距，國家發(fā)展與改革委員會城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵從城市發(fā)展規(guī)律的角度予以評論。

李鐵認為：“理想的空間形態(tài)要尊重最低成本的原則。城市沿著邊界擴張，恰恰是成本最低的。搞一個新城、重新修建一條道路、重新進行基礎(chǔ)設(shè)施資源的配置，最嚴峻的一點，就是發(fā)展的成本、就業(yè)的成本。看東京、紐約，都是達到一定規(guī)模之后，沿著交通線路形成樹枝狀的發(fā)展。很多規(guī)劃的新城建設(shè)，距離城市很遠，就會帶來一系列問題。很多新區(qū)距離城市45公里、55公里，規(guī)劃的面積很大，最后導(dǎo)致新區(qū)發(fā)展受到嚴重影響，和預(yù)期差得比較大。”

他指出：“規(guī)劃是有成本的，城市建設(shè)是要成本的。城市的成本大幅增加，為地方政府帶來了巨大問題。”

李鐵舉例說到，當(dāng)下還有大量農(nóng)民工要進城，“但我們現(xiàn)在看到的哪個城市的規(guī)劃，會允許農(nóng)民工大量進來？”

他還提到，在京滬廣深之外，“緊湊型城市”往往并沒有真正得到實踐，這導(dǎo)致城市后續(xù)的成本在增加。

在李鐵看來，當(dāng)下規(guī)劃中的“生態(tài)城市”也有視覺化的傾向，出現(xiàn)大量以植物、河流為元素的生態(tài)空間，但實際上，生態(tài)城市的核心是低碳，最大限度地實現(xiàn)資源配置高效，使人能步行滿足就業(yè)、購物等生活需求。他認為，真正的生態(tài)模式可能和“緊湊型城市”有關(guān)。

李鐵還指出人口與產(chǎn)業(yè)的問題。“城市的發(fā)展規(guī)律是以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的。我們城市的服務(wù)業(yè)在哪里發(fā)展，怎么發(fā)展？城市要控制人口，要發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，要發(fā)展創(chuàng)新空間，但高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是勞動密集型的。不是所有的規(guī)劃對這些問題都有深入分析，而是按照套路來規(guī)劃。”

李鐵強調(diào)，“中央政府提出‘以人為本’，‘可持續(xù)發(fā)展’來實現(xiàn)城市的治理、管理與創(chuàng)新，我們要從城市的每個細節(jié)出發(fā)，更重要的是，從人、從經(jīng)濟活動的需求出發(fā)，考慮城市的規(guī)劃問題。”

作為公共政策的規(guī)劃

那么，規(guī)劃編制如何適應(yīng)公共政策的要求？如何才能有基于實施的規(guī)劃？

基于操作層面，孫安軍提出，要改革編制內(nèi)容，需要把技術(shù)文件轉(zhuǎn)化為各方的行為規(guī)則，從注重目標(biāo)和結(jié)果安排轉(zhuǎn)向注重規(guī)則和過程控制。“要從關(guān)心做什么、應(yīng)該做什么，轉(zhuǎn)向關(guān)心怎么做、不能做什么。”

同時，孫安軍認為，需要讓深奧的技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)楹啙嵜髁说恼呶募€要改變編制的方法，變精英規(guī)劃為社會參與式規(guī)劃。“城市總體規(guī)劃這么厚一摞，想讓大家參與規(guī)劃、了解規(guī)劃，首先讓大家能看懂、能明白。”其次，“關(guān)鍵是保障公眾參與的途徑。需要有全過程的參與。”同時，需要建立編制與實施的互動反饋機制。“要有一個動態(tài)評估、維護和修訂機制。”

孫安軍說：“規(guī)劃師角色以前是叫決策者或者最起碼是決策的參與者，將來要逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪榕c服務(wù)的提供者，是溝通政府與公眾的一個角色。”

而清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長尹稚深入到城市規(guī)劃知識生產(chǎn)的層面來探討問題。他強調(diào)，城市是一個復(fù)雜系統(tǒng)，要基于這一模式來處理事務(wù)。

他引用吳良鏞院士的觀點，認為不同的行業(yè)、部門，其背后有自己一套價值觀的支撐，但城市規(guī)劃在價值觀上沒有導(dǎo)向，是因為城市本身的復(fù)雜性，使得規(guī)劃和廣泛的學(xué)科、廣泛的行業(yè)有廣泛的關(guān)聯(lián)。

“從歷史的發(fā)展角度、經(jīng)驗教訓(xùn)來看，我們也會犯錯誤，會辦蠢事。之所以出事，很多時候來自價值觀的單一性。不同的學(xué)科、不同的業(yè)界，各執(zhí)一詞，這里面缺少了跨界的價值觀的校驗與協(xié)同。大家都想干一件好事，但都過分執(zhí)著于既有的價值鏈條、利益鏈條，沒有能夠在價值觀層面實現(xiàn)有效協(xié)同。”

尹稚指出：“近代城市規(guī)劃的邏輯鏈從來都在不斷演進，自然科學(xué)、社會科學(xué)、美學(xué)、藝術(shù)的邏輯線條，都不斷地加入空間之中。孤立來看每一個線條，都自圓其說合情合理。但這些鏈條綁在一起，所有美好情景的設(shè)想，都會成為讓人不滿意的現(xiàn)實——我們?nèi)狈α硗庖环N橫向的邏輯鏈。這個邏輯鏈?zhǔn)菍⑺锌v向的、逐漸壁壘化、逐漸一根針到底的技術(shù)邏輯鏈條相互校驗。這種校驗既滲透于前期的依據(jù)研究，也滲透于整個規(guī)劃的編制、實施和管理的過程性運作，并延展到所謂的后評估。”

尹稚舉到一個例子，有一位昆明的朋友，住在大約20年前建的小區(qū)，當(dāng)時采用太陽能供熱水，太陽能板把屋頂鋪滿，一個屋頂架好后足夠一棟樓所有居民家居熱水。但多年之后，他們不再使用太陽能熱水，因為所有集熱都在七樓，對樓下的人而言，要拿到熱水就必須要把樓里水管里的所有水放光。隨著水資源短缺，水價也開始上漲，水價高了之后，居民就不再使用。

尹稚指出，這類事例在城市規(guī)劃里恐怕比比皆是。如果兩個技術(shù)鏈條不吻合，一定會按下葫蘆起了瓢。要突破這類問題，恐怕不是任何單一工種、單一學(xué)科能夠辦到的。“人是最大的不確定性因素，人的生活方式，人的交通行為習(xí)慣，無時無刻不在沖擊著我們所謂的規(guī)則和規(guī)范。”

他認為，如果離開了對最真實的國情、事情、人情認知，所有的價值、美好的愿望，所有技術(shù)精英的想法，只能是建立在黃沙上的城堡，分分鐘被摧毀，經(jīng)不起時間和歷史的校驗。

自發(fā)的城市

在另一個層面，即便一個合乎理想的城市規(guī)劃，所框定的也是大體方向，往往并不精確，也無需精確，應(yīng)留出一些空間。深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司董事長王富海，就以深圳為例，說到：“曾經(jīng)我們做深圳規(guī)劃，非常認真嚴肅，城市也得到了一個稱號，叫‘做按照規(guī)劃建設(shè)起來的深圳’。但實際上，當(dāng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)出來，就發(fā)現(xiàn)深圳總的建筑面積當(dāng)中有一半來自違法建設(shè)，就是那些自下而上的建設(shè)。如果當(dāng)時真正按照我們規(guī)劃所打造的有秩序的深圳來的話，深圳絕對沒有今天。”

王富海認為，相比珠海這樣的城市，在經(jīng)濟等層面，深圳更加多元。是自發(fā)、自下而上，給深圳提供了這樣的力量。

他把城市規(guī)劃的參與方分為“政府”、“企業(yè)”、“公眾”、“專業(yè)人員”四個主體，認為當(dāng)下的情況是，專業(yè)人員直接服務(wù)政府，同時企業(yè)和政府、企業(yè)和專業(yè)構(gòu)成了主體關(guān)系。但“社會的變革一定會走入一個新的階段。公眾的力量，大眾的需求，城市發(fā)展中的社會的要求，開始興起。它對政府產(chǎn)生需求，對專業(yè)提出要求。到了這時，政府、專業(yè)以及公眾之間，又發(fā)生比較大的變化。”

王富海盡管認為變革尚未到來，但還是說到：“我們以前揣摩領(lǐng)導(dǎo)太多，接下來，我們要走群眾路線，要相信群眾、依靠群眾，為群眾服務(wù)。這應(yīng)該是我們專業(yè)的事情。從專業(yè)情懷這塊，我們也應(yīng)該對城市負責(zé)。未來，對上我們要更加做好總體的規(guī)劃，對下我們要把自己拆解掉，深入各個角色當(dāng)中，了解他們，參與他們，幫助他們。”