“是行政處罰后就結案，還是移至公安、檢察機關做進一步處理？亟須交給行政人員一把標準的尺子，才能確保每個案件處理得公平公正。”上海青浦區檢察院副檢察長陸煥強認為，很多行政機關工作人員在本專業駕輕就熟，但是對于一些案件達到什么后果應當移送司法機關處理，并沒有很大的把握。

為此，上海青浦區人民檢察院建立了全國首個“兩法平臺”（即刑事司法與行政執法銜接平臺），自2012年以來通過該平臺建議移送案件89件124人。目前，“兩法平臺”共有50余家行政執法機關加入，包括青浦區衛計委、區規土局、區食藥監局、區煙草專賣局等，青浦檢察院根據平臺上錄入的行政執法信息，負責對行政機關有案不移、以罰代刑的行為開展法律監督。

黑診所非法墮胎

青浦區檢察院在立案監督工作中發現，有一些犯罪案件，在行政執法環節被“以罰代刑”，沒有進入司法程序。為此，青浦區檢察院檢察長徐燕平帶領檢察官與各行政執法單位溝通協商，建立信息共享機制，簽署相關協議，建立了全國首個“兩法平臺”，督促行政執法機關和刑事司法機關依法履行法定職責，規范執法，解決有案不移、有案難移的問題。

犯罪嫌疑人楊某在上海青浦區華新鎮某村開設了一個私人診所，但他并沒有取得醫師資格證。2015年4月5日，田某來到楊某的診所，稱其兒媳黃某已懷孕5個月，B超檢查為女嬰，經家人商量后決定打胎。楊某遂將兩種用于打胎的藥開給田某，并告訴了服用方法。4月7日，田某再次找到楊某，稱孕婦感到肚疼，楊某自帶剪刀和鑷子及消毒器材，到被害人黃某住處，為黃某實施了墮胎手術。經檢查，被墮胎兒為男性。

青浦區檢察院在“兩法平臺”上發現該起案件信息后，認為楊某在未取得醫生執業資格情況下，明知黃某懷疑肚子中的胎兒是女嬰而要求進行終止妊娠手術，為黃某進行了選擇性別的終止妊娠手術，涉嫌非法進行節育手術罪，應當追究其刑事責任。青浦區檢察院遂向青浦區衛生和計劃生育委員會發出建議，將涉案人員楊某移送公安機關處理。2015年8月，被告人楊某被判處有期徒刑8個月，并處罰金2000元。

陸煥強透露，在“兩法平臺”建立之初，如衛計委等一些行政單位并未被納入平臺。該院發現，青浦區來滬人員占到該區常住人口的60%以上。大量的外來人員由于沒有醫療保險，貪圖便宜方便，熱衷到“黑診所”就醫，這種特殊需求催生了非法行醫行業。非法行醫行為人不具備醫師資格證，沒有經過基本的專業培訓，行醫設施和醫療器械簡陋，消毒設施、藥品令人堪憂，曾發生過多起醫療事件，甚至發生過由于治療不當致人死亡的案件。

青浦區檢察院主動到衛生局（現衛計委）了解情況，定期召開聯席會議，督促衛生部門將處罰的非法行醫案件及時全面錄入“兩法平臺”。自2012年以來，青浦區檢察院通過“兩法平臺”建議移送案件89件124人，其中區衛計委移送案件的人數多達46人，居行政單位移送數據的首位，其中獲法院判決43人，判處有期徒刑以下刑罰的有8人，3年以上不滿5年有期徒刑的有35人。

另外，在司法實踐中，有些涉及民生類案件沒能進入“檢察視野”，該院經過多方聯絡溝通，建議擴大“兩法平臺”范圍，將與民生領域有關的單位悉數納入。現在，青浦區的“兩法平臺”成員有50余家，增加了規土局、農委等與民生問題相關的行政執法單位。陸煥強表示，通過這些民生類案件的辦理，行政機關和司法機關都充分認識到“兩法平臺”的重要性，行政機關和檢察機關無縫對接，形成合力，對侵害民生案件的打擊力度不斷增強。

截至2016年4月，該院在“破壞環境資源犯罪專項立案監督活動”和“危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動”專項活動中，與行政部門的對接共移送案件25件42人，其中污染環境案18件30人，生產銷售有毒有害、不符合安全標準的食品7 件12人。

8人跨區域傾倒廢水

2015年5月，張林等人非法處理加工廢舊空桶所產生的大量廢水，從中牟利，并嚴重環境污染。同年初，環保部門曾要求該回收廢舊空桶的公司，將其加工過程中產生的大量廢液（經鑒定，該廢液屬于危險廢物）處理掉，然而該公司沒有處理廢水資質，便委托被告人張林尋找處理單位。

接單后，張林為牟取不正當利益，聯系其手下的另兩名犯罪嫌疑人作為中間人，聯絡了運貨司機以及一家沒有處理廢水資質的石材廠，從2015年5月21日開始，這家公司連續三天跨區域到青浦區某鎮非法處理158桶廢水、3桶固體廢物。張林的同伙張某向石材廠支付8000元人民幣。

2015年5月23日，5名犯罪嫌疑人駕駛載有50桶廢水、廢物的車輛行駛至該堆場，在準備傾倒過程中被青浦區公安民警抓獲。

這個案件是否行政處罰就可結案？陸煥強說，該案在“兩法平臺”上出現后，檢察機關及時介入，引導環保部門及時調取和固定證據，將涉案的8名犯罪嫌疑人悉數抓獲。2016年3月，青浦區檢察院將1件8人跨區域傾倒廢水廢物環境污染案起訴至法院，被告人被判處6個月至2年不等的徒刑。

他指出，檢察機關對應當進入司法程序的案件絕不手軟，堅決將涉案人員繩之以法。對于僅僅需要行政處罰的案件，不能降低入刑標準，否則打擊面過寬，不符合公正正義的法治精神。

陸煥強表示，很多行政機關工作人員在本專業駕輕就熟，但是對于一些案件達到什么后果應當移送司法機關處理，并沒有很大的把握，“是行政處罰后就結案，還是移至公安、檢察機關做進一步處理？亟需交給行政人員一把標準的尺子，才能確保每個案件處理得公平公正。”

為了解決統一的移送標準問題，青浦區檢察院牽頭將相關法律法規匯編成冊，方便行政機關執法中查閱，使“兩法銜接”在操作中有法可依。目前經過行政單位、司法機關以及上海政法院校的共同努力，該法律法規已經梳理完畢并匯編成冊，使執法人員看起來一目了然，非常清楚，成了執法人員的“寶典”。

“兩法平臺”有了監督部門

青浦區檢察院認為，要保持‘兩法平臺’工作的生命力，必須要找到一個能夠約束各成員的部門，或者設立一個能夠約束各成員的機構來實現對平臺的領導，確保‘兩法平臺’機制具備自我造血功能。

目前，青浦區形成了由區法制辦協調推動，檢察機關、行政監察機關、公安機關密切配合協作，各行政執法機關積極參與、共同推進的工作格局。成立了領導小組，領導小組下設辦公室，區政府法制辦主任擔任辦公室主任，并配備專門人員，負責行政執法與刑事司法銜接工作的考核、協調、信息共享平臺系統的維護、召集聯席會議等工作。各成員單位明確執法科室或法制部門負責人為聯絡員，具體負責行政執法與刑事司法信息共享及線下案件移送等工作。

在由區法制辦牽頭監督的同時，“兩法平臺”考核機制已經初步建立，并且已現雛形。過去政府對各個行政單位的考核中沒有“兩法平臺”工作這個項目，只有檢察機關一家將“兩法平臺”工作納入了工作考核，各成員單位積極性參差不齊。為此，青浦區政府建立了“兩法平臺”工作考核機制，由區法制辦負責對“兩法銜接”機制成員單位進行考核。更值得一提的是，紀委監察部門也介入“兩法平臺”工作，全程監控各成員單位上報線索、移送案件的情況，以及時發現這些職能部門中是否存在行政處罰代替刑事處罰的違規現象以及各種瀆職行為。