“主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續。” 2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中如此寫道。它提出，“實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。”這宣告了我國長期以來靠吞并城郊農地來推進的城市化將要式微，而城市內部的老城區、舊廠區、城中村等“存量土地”，將成為城市開發的主要對象。

“存量開發”本來不是新鮮事。半個多世紀的“舊城改造”，塑造了今日中國城市核心區域高聳的、摩登的、光鮮的、千篇一律的天際線，它們固有的風貌與底蘊卻早已付諸湮滅。但增量的減少，勢必讓地方政府向存量要財政收入。最近已有消息爆出，一些地方將富有文化遺產價值的歷史街區劃為“棚戶區”來征收、推平、出讓，遭到公眾和媒體的質疑。我們要接續一段沉疴遍地的歷史嗎？

與此同時，規劃、建筑行業也開始行動，熙來攘往，在各種場合，在線上線下，談論老城區的“盤活”、“更新”、“復興”和“提升”， 為業務的轉變做準備。

不過，廈門大學建筑與土木工程學院和經濟學院教授、原廈門市規劃委主任趙燕菁認為，規劃行業遠沒有為這一轉變做好準備。他發表在2014年第四期《北京規劃建設》上的《存量規劃：理論與實踐》一文開篇提出：存量規劃和過往的增量規劃完全是不一樣的概念。增量規劃的基礎是工程學，核心的課題是“怎樣分配和組合資源，以達成最優的公共服務水準”。而存量規劃的基礎是制度經濟學，因為存量規劃面對著大量的“既有產權人”，如果要避免征地拆遷，那么就需要設計出巧妙的制度來降低“交易成本”，使城市存量“‘自動’完成從低效益用途轉向高效益用途，從低效率使用者向高效率使用者的轉換”。這被他視為實現“城市升級”的關鍵。

需要說明的是，趙燕菁教授這套論述中的“存量”，同時涉及存量工業地塊和生活地塊。關于工業地塊，他所提出的建議——即一手設立制度增加企業囤地成本，同時一手改革制度方便規劃變更，促使閑置和低效運作的工廠轉向更高效的用途，或者轉向更高效的使用者——無疑非常具有啟發性。不過，一旦把同樣的邏輯延伸到生活地塊，由于其中有人和文化，就會出現很多問題。但趙燕菁教授卻沒能加以區分，而且更在“城市終極正義”的高度，為老城區刻意的人口置換和缺少約束的商業化開發背書。這正是這篇文章要與趙教授商榷的話題。

為了“終極正義”趕走原住民？

趙燕菁教授認為，老城區——特別是其中最有價值的歷史街區——衰敗的根源，是房屋產權往往分散于過多的產權人，因此，他們之間達成一致行動的“交易成本”高昂，難以共同對房子進行維護，或把它出售給能夠用好它的人。這讓城市存量難以轉向“高效益用途”和“高效率使用者”。而存量規劃的使命，就是要用制度來降低交易成本，讓產權更容易流轉，通過流轉變得集中，從而讓老房子得到更好的維護和使用。不然，像鼓浪嶼這樣具有重要價值的老城區，“無論花多少錢涂脂抹粉，都只能是茍延殘喘，絕無可能再現當年的輝煌。”

在《城記》等書作者、新華社記者王軍2014年9月發表在《瞭望新聞周刊》的報道《歷史名城生死玄機》中，趙燕菁教授深入介紹了他關于通過老房子的產權流轉來“復興”具有歷史文化價值的老城區的思考。他在文中與作者一起分析了北京四合院、泉州古厝、廈門鼓浪嶼老別墅和沙坡尾騎樓街等幾種老城區房屋產權不明晰導致城區破敗的案例，并介紹了他心目中理想的產權修復工具。

他告訴王軍，他發現，國外不動產權屬之所以沒有出現嚴重的分化現象，很重要的原因是他們開征了不動產稅（房地產稅）和遺產稅。針對中國的現實，他問道：“那些對不動產惡性使用的繼承人們，如果每年都得繳納不動產稅，他們還愿意這么占著嗎？如果他們在繼承房產時得繳納遺產稅，他們還會為自己根本用不上的那區區幾平方米的面積打得頭破血流嗎？”

如果這聽上去像是有利于老城區保護的好主意的話，那么稍后趙燕菁教授如下這段話，可能會讓人感到些許不安：

“有了這個稅，鼓浪嶼的問題就好解決了。為改善這個島嶼的基礎設施，政府投入了大量資金。島上的老房子你別看它破，因為政府的投入，它還增值了，我們為什么不能向它征收財產稅呢？如果你負擔不起稅收，你可以把房屋出售，由負擔得起的業主繳稅。如果還繳不起稅，政府就可以將你的房產拍賣，并將相應部分收入抵稅，這也是國際慣例。”

聽起來是同一邏輯的延伸，但這里涉及的不再是不良使用者，而是負擔不起稅的使用者，談的不再是自愿，而是強迫。而且這種強迫不僅不可抗拒，而且天經地義。這意味著，住在老城區的自家祖屋里的低收入人士、老年人，可能會因交不起不動產稅和遺產稅而不得不搬走，甚至是被強行驅離。這讓趙燕菁教授的那句“（使城市）從低效使用者向高效使用者的轉換”展露了它更明確的含義——原來，它并不包括那些能夠維護好老房子的低收入使用者，而僅僅是指更有經濟價值和納稅能力的富裕使用者。而這種主張之所以“天經地義”，根據趙燕菁教授的主張，是因為政府投資基礎設施讓房產增值了，因此政府有權以稅收的形式把投資收回來。

在接受“鄉愁經濟”微信公眾號2015年3月的一個訪談時，趙教授進一步把這一邏輯延伸為這樣一種循環：房產因公共服務增值，政府得以收更多稅升級公共服務，房產進一步因升級的公共服務增值，政府收更多的稅升級公共服務，房產繼續增值……

在英語中，這種富有文化特色的社區中原有居民逐漸被更富裕階層取代、房價升高、業態走向高端化的進程，被稱作“士紳化”（gentrification）。這個過程常常令社區環境更整潔光鮮，有的地方治安也會變好，但與之伴隨的是原先的社區關系瓦解，文化特色丟失，商業變得昂貴且與社區生活需求不相匹配。

在前述“鄉愁經濟”的訪談《從公共服務看“以人為核心”》中，訪談者劉昭吟問的最后一個問題可謂切中要害：“從都市保存的視角，產權流轉伴隨的‘士紳化’會將沒有支付能力的原住民遷移出去，這是都市保存的悖論。當你采用經濟學視角，都市保存的難題變得不是問題，你沒有被質問或被攻擊嗎？”

面對這個尖銳的問題，趙教授回應：“士紳化是好是壞，關鍵是評價的角度”，并把對士紳化排斥原住民的擔憂，稱為“道德角度” 的評價。而他自己的“角度”，則是基于“城市生長的自然規律”，即“ 城市的空間轉移、產權轉移、功能變化，是不可避免的，高速發展下更是如此”。

然后，他先是說：“舊城居民即使因不能負擔公共服務而離開，經濟學上也應該是贏家。”接著，他意識到原住民其實常常是不愿離開的，于是又用“公共服務”來支撐自己的立場：“城市不動產的增值，并非完全是不動產所有者創造的，而是源于公共服務的改善。這些改善是由全體納稅人支付的。原住民拒絕離開，也不愿為公共服務付費，等于無償獲得全社會創造的財富”。接下來，他介紹了國外的經驗：“其實，國外是通過經濟手段來驅離無法負擔城市公共服務的原住民。好的城市制度，就是能夠以最小交易成本，將空間資源轉移到新的最優使用者的制度。”最后，他揭示了這套主張背后的“正義觀”：“存量城市的增長和升級，取決于城市能夠在多大程度上‘收割’公共服務帶來的不動產升值……孫中山先生提出的‘漲價歸公’，乃是城市的終極正義。”

房子是因為“公共服務”而增值？

讀到這里，首先不禁要問：如果原住民離開舊城，可以成為“經濟學上的贏家”，那他們為什么會拒絕離開？他們的拒絕，難道不正意味著，他們在進行了成本收益算計后，發現搬離“不經濟”？這種不經濟，可能意味著出售舊城房產所獲得的收入不足以在新的地點換得足夠好的可通約的生活質量，比如房屋面積、生活成本、交通便捷性等；它也可能是緣于那些不可通約的價值的損失——祖地給人的歸屬感、良好的鄰里關系、熟悉的生活方式、記憶，等等。

另一個問題是，房產升值究竟是因為什么。趙教授一再聲稱城市不動產的增值來自于政府對公共服務的改善——“（鼓浪嶼）島上的老房子你別看它破，因為政府的投入，它還增值了，我們為什么不能向它征收財產稅呢？”趙燕菁教授問道。但是，鼓浪嶼恰恰是一個缺少公共服務的地方。

廈門市政府在上世紀90年代，為了疏解鼓浪嶼人口，開始將學校和醫院陸續遷出島外，讓鼓浪嶼最終陷入“生無婦產科，死無太平間”的局面，迫使大量原住民搬走，而旅游業經營者和游客卻大批涌來，旅游業惡性發展，使得島內生活環境進一步惡化。與民生密切相關的公共服務嚴重缺失，而這個不通汽車、沒多少空地的小島也沒有可觀的公共基礎設施建設，但鼓浪嶼的房子還是在升值，這是為什么？在我看來，這主要是此地的自然、歷史和人文稟賦的稀缺性，和社會總體財富增長這兩者共同的函數，因此不能用“政府在此提供了公共服務讓房子增值，業主理應回報”的邏輯來主張稅收。孫中山先生的“土地漲價歸公”無疑是正義的，但它的正義基礎要比這更深厚，稍后將會涉及。

廈門的另一處老城區，沙坡尾，也是同樣的狀況。這里自明清就是廈門的老漁港，新中國成立后，依托興旺了幾十年的工業化漁業，這里一度十分繁榮，分布著一批漁業企業，居住著數萬產業鏈上的工人。但是到本世紀初，漁業沒落、企業陸續倒閉，致使廠房閑置、商業蕭條，房屋維護和環境衛生也成為問題。在避風塢區域，岸上的多路排污管道、周圍的居民，還有水上的數十條作業漁船，都直接將污染排入避風塢內，但這里恰恰長期缺少環境衛生公共服務，致使環境經年累月地“臟亂差”。

但即便如此，近幾年沙坡尾這里沿街店鋪的租金還在飛速上漲。其原因和鼓浪嶼一樣，并不是政府公共服務的升級，而是趙燕菁教授在《歷史名城生死危機》的開頭告訴記者的原因：一家文化創意公司入駐沙坡尾，搜集分散的房產信息，租下來，再把它們轉租給經它挑選符合其“文化創意港”概念的時尚店家——咖啡館、西餐廳、設計商店等。這種依托沙坡尾獨特的區位和歷史文化積淀開展的“文創二房東”生意，有效創造了對這一區域店鋪的需求，推高了租金。與這個因素相疊加的，是兩棟高達三百米的玻璃幕墻雙塔大廈在這片天際線低矮、道路狹窄的老城區以泰山壓頂之勢崛起，抬高了人們對這一區域樓市的預期。結果是，從2013年這家公司進駐沙坡尾，到2015年5月政府啟動“改造提升”項目期間，這里的沿街商鋪租金出現數倍增長。高企的租金一方面讓一些老店離去，另一方面也讓新店經營不穩定，一些店鋪開張不到半年就又關張，卻能從接盤者那里得到一筆高額的轉讓費。這些，都和政府公共服務沒太大關系。

所以，趙燕菁教授說“地價是公共服務的函數——公共服務好的地段，地價一定高”或許是對的，但反過來講就不對——地價高未必是因為公共服務好。有人可能會說，這里的“公共服務”，是指政府為了促進社會財富總體增長所提供的一切服務。那么，不得不說，根本上帶來社會財富增長的，是全社會的勞動，而不是公共服務。

究竟什么是“土地漲價歸公”？

“土地漲價歸公”這一表述來自孫中山，而孫中山說，他的這一思想來自美國19世紀政治經濟學家亨利·喬治（Henry George，1839～1897）的“單一地價稅”思想。亨利·喬治在他出版于1879年的那本開創性的著作《進步與貧困》中指出：在他所處的19世紀末，美國乃至全世界的資本主義社會面臨一個共同的悖論——生產力越進步，勞動人民卻越貧困。他發現，那是因為，土地私有制，使得社會財富總是首先被地主以地租形式收割掉可觀的部分，然后再在資本和勞動之間分配。生產力的進步總是進一步推高地租，并將工資壓低至僅夠糊口的邊緣。對土地價值上升的預期帶來土地投機，它一方面造成土地資源閑置，阻礙經濟發展，另一方面抑制生產、投資和消費，造成周期性的經濟蕭條，讓勞動階級的生活更加悲慘。但是，土地是自然資源而不是人的勞動產物，卻是一切財富的基礎，個人將其據為私有沒有正當性基礎。建立在私有土地產權上的地租，無非是對他人勞動的占有，從根本上就不正義。

他認為，土地的價值歸根到底來自社會發展（而不是公共服務），因此必須以土地公有制來取代私有制。這樣既能實現公平，也有助于經濟繁榮。但他提出，為了讓產權人保留土地改良的收益（他們合理的權利），也為了操作的方便，無需把所有土地充公，只要以地價稅的形式充公所有地租即可，同時廢除其他一切加在生產、投資和消費上的林林總總的稅種。這樣既可以滿足公共財政所需，又能刺激經濟，并且避免稅收欺詐和腐敗，還能減輕政府的征稅負擔。

25周年版《進步與貧困》扉頁。

亨利·喬治的地價稅是在保有環節充公地租，而孫中山的“土地漲價歸公”構想則是在交易環節充公增值部分。他如此說明：“比方地主有價值一千元，可定價為一千，或多至二千；就算那地將來因交通發達價漲至一萬，地主應得二千，已屬有益無損；贏利八千，當歸國家”（孫中山演講《三民主義與中國前途》，1906年12月）。這一思想后來在臺灣地區實現的時候，妥協為對增值部分課以累進稅，而非完全歸公。

雖然有所不同，但亨利·喬治和孫中山的這兩種制度構想，都是以公平為首要關切的社會主義制度安排，它們通過實施再分配來促進平等，通過摧毀囤地收益來抑制土地投機，而不是以經濟增長為首要關切。兩者也都強調用地價稅取代其他一切稅種，從而不增加社會的總體稅負，同時也能鼓勵生產、投資和消費。

它們的另一個共同點是，兩者都無意對土地進行“從低效率使用者到高效率使用者的轉換”。亨利·喬治在《進步與貧困》中，在“對個人和階級的影響”一章，探討了單一地價稅對宅地所有者的影響。他認為，由于取消了其他繁雜的稅種，而且經濟因地價稅得到改善，所以針對宅地的地價稅不會增加業主的負擔，他們還能安安心心住在自己一直住的地方。孫中山主張的對土地增值的充公，僅在土地交易時發生，而不影響將土地用于居住而不將其出售的產權人。

國外的房產稅長什么樣？

那么，在現實中，國外是否都真的如趙燕菁教授所說，通過經濟手段來驅離無法負擔城市公共服務的原住民呢？

《第一財經日報》在2015年8月發表過一篇報道《房地產稅開征路漫漫 看看外國房產稅都是怎么征的？》，介紹德國、韓國、美國、新加坡、英國、俄羅斯和墨西哥七國的房產稅體系。從中可以獲知，除了俄羅斯和墨西哥，其他五國的體系都嚴格區分自住房和非自住房（后者包括出租或空置）。無論是針對保有還是交易環節的稅，自住房的稅率總是顯著低于非自住房，而且稅率是區分業主收入水平和房產價值的累進稅率，確保富人比窮人承擔更多的納稅責任。一些國家還對具有投機傾向的房產課以極高的懲罰性稅。這些國家的房產稅制，都納入了保護自住需求和維護社會公平的考量，而不是將房產稅作為“通過經濟手段來驅離無法負擔城市公共服務的原住民”的工具，并把這種刻意的人口置換作為城市經濟發展的“必然趨勢”和“土地漲價歸公”理想得以實現的必由之路而加以神圣化。

前面談到，“土地漲價歸公”是為了實現社會財富的公平分配，遏制土地投機。但當趙燕菁教授把“房產增值-收取更多房產稅-改進公共服務-房產增值”的循環稱作“土地漲價歸公”的時候，其中并沒有同樣的價值關懷。因為，政府在這個循環中，成了房價上漲的既得利益者，促進房產增值變成了公共服務的一個核心追求。但是，如果公共服務的目標是增進社會整體福祉，特別是促進社會公平的話，那么它既不必然帶來房產增值，也不會持續追求房產增值。因為在同一個社會中，有房者的房產增值，意味著無房者財富的貶值。

房產稅的一大目的固然是鞏固地方政府財政，但它其實還有別的功能——它能抑制房產投機，替代間接稅從而增加收入、降低物價，還能“劫富濟貧”調節收入分配。這些都可以有助于改善窮人的經濟處境，如果把保護居住作為稅制設計的一種考量，那么自住房的稅率也會在可以接受的范圍之內，因此，窮人并不必然會被房產稅趕出原住地。

讀到這里可能有人會問：趙教授告訴記者王軍說，國外用房產稅確保了產權集中，又是怎么回事呢？那么，就要反問：這個因果關系是真的嗎？國外產權集中，難道不主要是因為他們沒有經歷過我們所經歷過的革命，以及實行長子繼承制嗎？在原本就相當明晰的產權格局下，根本不需要把促進產權向更少人流轉作為房產稅的目的，即便它具備這個潛在效果——它有足夠多別的目的。但趙教授卻在敘述中，把效果置換成目的，在國外經驗的掩護下，將實現老城區“從低效率使用者向高效率使用者轉換”本身確立為目標。因為據說惟其如此，才能讓老城區恢復活力（《歷史名城生死玄機》）；惟其如此，才能保證地方政府在土地財政終結之后繼續保持充足的稅源，向一個大規模的中產階級提供“大量公共服務”，以此拉動經濟持續增長，避免落入“中等收入陷阱”（《從公共服務看“以人為核心”》、《存量規劃：理論與實踐》）。而房產稅，只不過是服務這個目的的工具，因此不需要在其他國家現實中所包含的社會契約。

以“更新”為名的剝奪

退漁后的避風塢，右側是兩棟插入老城區腹地的超高建筑。 朝遠 圖

但比這更讓人擔心的是：在趙教授的論述中，即便這樣的房產稅也不是推進老城區人口置換的前提條件，它只是一種理想的工具。除了它，地方政府還可以各顯神通地創造“規則”，把老城區空間從“低效率使用者”交給“高效率使用者”，而且都可以顯得像是為了公共利益。但如果這種規則是缺乏公開咨商、沒有共識基礎的單邊規則的話，那么就將意味著社會代價。

這種單邊、粗放的老城區使用權轉移，正在趙燕菁教授和我共同生活的廈門發生，值得記錄在此，以供探討。

繼趙燕菁教授在《歷史名城生死玄機》開頭稱贊的那家文創公司在沙坡尾兩年的經營顯著抬高了商鋪租金之后，政府也開始在這里證明自己用“公共服務”提升房產價值的能力。2015年5月，沙坡尾啟動了所謂的“改造提升”或“有機更新”。在沒有明確規劃的情況下，政府首先以低價強行征收的方式，突擊清退了長期停靠避風塢內70多條廈門本地漁船，并口頭勸離了數十條漳州漁船。此舉引發了受波及漁民和廣大廈門市民的普遍質疑。因為這些漁民中，有不少家族世代在此捕魚，曾貢獻于漁港的繁榮，甚至直接參與了漁港的建設。很多上了年紀的漁民仍然熟練掌握著延繩釣、薯莨染等傳統漁業技藝，還是四年一次盛大的驅邪祈福儀式“送王船”的捐助者。強行退漁不僅剝奪了漁民的權利，還抹掉了一道城市文化景觀，人為提前終止了一部城市漁業史，讓海洋文化遺產的傳承失去生活語境。

退漁半年后，政府拋出了一份在避風塢一側工業地塊效仿舊金山、澳門和淡水興建“漁人碼頭”旅游景點的方案，其中卻沒有漁民的角色。今年3月，為了給避風塢內做所謂的“景觀蓄水”，一座混凝土壩被建了起來，攔住了這個80年來與大海一同潮起潮落、為遠近船只提供庇護的避風塢的入海口。

與此同時，政府在避風塢沿岸重鋪道路、增建木棧道，并用“以獎代補”（補貼業主80%工程款）的方式整修房屋立面和屋頂，做結構加固。這個過程中，一些私房主以施工為由，終止了他們與經營傳統店鋪的租客的租約，有的一轉身就把租約給了付得起高得多的租金的新租客。而租用公房、國企房的店家，則發現自己必須在新一輪的競標中把租金出價提高至少一倍，但即便如此，有的人還是敗下陣來……這個過程已經讓一部分服務于社區需求、彰顯本地特色的傳統業態店鋪——飲食店、雜貨店、魚蟲店、修車鋪等——關門歇業，取而代之的是更多咖啡館、面包房、西餐廳、設計商店這些主要面向游客和年輕族群的高消費業態。

但是，在騎樓街上已經持續三年多的商鋪租金暴漲過程，卻和住在它后面巷子里的數千居民沒有關系，其中很多人在這里住了一輩子，曾在漁業產業鏈上工作。他們的房子絕大多數固有品質不高、維護差，而且沒市口，社區內的基礎設施也十分落后。因此，他們既無法通過出租來分享租金的上漲，也無法像四合院、古厝和老別墅的產權人那樣把產權轉讓，離開這里但成為“經濟學上的贏家”。沒有政府可觀的基礎設施和房屋維護、改造投入在先，這樣的居民區，不可能僅僅通過解決產權問題就獲得市場的眷顧，從而實現“自我更新”。不管愿意還是不愿意，這些居民還會繼續住在這里，而那條曾與他們的生活息息相關的騎樓街上日新月異的生活，正和他們越來越沒有關系。

城市終究因什么有腔調？

避風塢里的漁民被經營漁人碼頭景點的公司取代，騎樓街的傳統店鋪變成服務游客需求的時尚店家，似乎正符合趙燕菁教授“從低效使用者向高效使用者轉換”的主張，卻也會損害他本人也珍視的城市價值。

在2014年9月，趙燕菁教授為一份本地旅游雜志撰寫的文章《廈門何以有腔調？》中，以一個在廈門生活了近20年，度過了人生最美好時光的新廈門人的口吻，飽含情感地把廈門的“腔調”定義為“多樣和包容”。他認為，是這座城市近代開埠時期的通商和開放，和這里異常豐富的自然環境，共同把這種腔調鐫刻在了她的基因中。“每一個來自他鄉的過客，都會遭遇自己熟悉的角落，都會覺得自己天生就屬于這里”，他寫道。談到政府的角色，他說：“對打造廈門的腔調而言，廈門市政府做的最對的事情，就是什么也沒有做。自然的腔調，一定是自然形成的。刻意制造的腔調，絕不會產生多樣性。”可惜，當他隨后探討廈門的多樣性的時候，卻只局限在服務業、文創產業、時裝和建筑設計領域，稱贊其自發和原生態，卻沒有涉及廈門更日常、更根源的文化風景。

而廈門更日常、更根源的文化風景，無疑是沙坡尾、鼓浪嶼、營平、中華這些老城區所蘊藏的庶民生活文化——小尺度、慢節奏、古今并陳、中西雜糅、謙恭溫和、互惠共生，還有豐富的民間信仰文化。這些正是被作為廈門腔調之代表的服務業、文創業、設計師群體長期大量汲取和販賣的文化元素。但承載這些文化元素的不只是房子，更重要的是生活在這里的人。在城市“低效率使用者”的身上，往往體現著最自然、最豐富的多樣性，如果他們被以市場和行政力量強行驅散，那么城市的包容何在，“腔調”何存？

更何況，如果我們同意城市是文明的結晶而不是工廠，社區是家園不是車間，那么也一定會同意：“效率”根本不該是區分城市居民的標簽。

經濟學是存量規劃的理想工具嗎？

在《存量規劃：理論與實踐》一文中，有一段趙燕菁教授關于該由社會學還是經濟學來為存量規劃提供理論工具的討論。他的答案是經濟學。原因首先是社會學“學者互不相關獨立論述”，而經濟學則更加規范，“不同的研究可以共享同一個理論框架和概念網絡”。但在他看來，更重要的理由是：“城市規劃的消費者，對于城市規劃的經濟效果比社會效果更加關心。”

且不論社科知識的真正價值是在于它對現實的穿透力，還是它的規范性，單說第二個論斷，就顯然不是普適真理。因為這就相當于說，人對物質財富增長的興趣就一定高于對自己所處社會的公平、包容、團結、歸屬感、公民意識、文化多樣性、環境友好等等這些經濟學難以納入其計算公式的價值的關注。

人畢竟是社會的、意義的動物，在解決匱乏之后，就會向往那些經濟學的狹窄視野無法容納的價值。當今世界也不缺少批評和抗議片面追求經濟效益（常常是少數人的經濟效益）的城市規劃的公共辯論和社會運動。

而在中國的語境中，你得首先允許追求社會效果的規劃出現，然后再讓公眾回答，他們是更關心經濟效果還是社會效果。

經濟學是幫助人們實現價值最大化的強大工具。但它有個問題，是價值視野的狹窄，它不懂得將那些真正體現人類福祉的紛繁價值納入它的社會模型。如果說它還有個更大的問題，那就是它常常根本不屑于這么做。經濟學在處理經濟問題——人滿足對物資和服務需求的活動——時是夠格的，但當它被用來主導城市規劃這種影響甚至決定著社會生活的方方面面的活動的時候，就是不夠格的。

存量規劃還需要什么制度？

做以上商榷，絕非要拒絕趙燕菁教授存量規劃思想的全部。毫無疑問，我們需要釋放老城區的經濟潛力，需要讓它們煥發新顏，需要讓住在狹小破敗的老房子里的居民有機會改善居住條件。而推土機也正被一些城市管理者認為是解決老城區存量開發問題的一種簡便選擇。面對這些挑戰，趙燕菁教授提出的明確房屋產權、設計制度降低產權流轉的交易成本、引導存量自動向更效用途轉變等思想，為我們提供了寶貴的方法工具。

但這套工具也有它破壞性的力量，需要我們用其他工具與它搭配使用，來制約它的破壞力。這些工具就是社會和文化保護制度，它們可以避免在老城區更新過程中，市場的邏輯主宰一切。

首先，應當保障服務于社區需求的店家在社區中存續的權利，和原住民在社區居住的權利。

在房產稅到來之前，各種以“復興”、“盤活”、“更新”、“提升”為名的老城區商業價值提升計劃必然引起商鋪價值飛漲，應當引入租賃權保護機制來讓服務社區需求、彰顯地方特色的傳統店鋪留在社區。途徑可以是通過公共財政予以租金補貼，或者將店鋪中的公房以低租金保留給此類店鋪，從而形成一個既包括市場化租金、也包括調控租金的“二元租賃市場”。這樣，一方面街區的商業膨脹不再會是爆炸性的，另一方面社區需求能夠得到滿足，本地特色也能得到保留。

房產稅則應當體現保護居住權，對自住房屋采用低稅率，而對出租、空置房屋采取較高稅率，促使其產權流轉。對于多個產權人合住一處物業，且有改善居住條件愿望的，為了降低“交易成本”，可建立由政府或專門機構協助的產權人之間、產權人和潛在買家之間的磋商機制，以此來取代高稅負的“推力”。自住房在交易時方得以實現的增值，政府可以通過正在全面推行的增值稅來予以部分收割。

其次，無論是存量工業用地還是存量生活用地的“更新”，都應采取措施保護其中的文化遺產。既要保護單體建筑，也要重視建筑群；既要保護建筑的本體風貌，也要保護建筑與外部附著物、周遭環境相結合而成的景觀；既保護物質遺產，也保護非物質遺產，而且非物質遺產的實踐和傳承所依賴的場所和環境也應得到連帶保護。而“保護”應體現“真實”和“活態”原則，而不是標本式的封存；應當展現歷史的軌跡和層次，而非一味追求古老。

現有的歷史街區保護制度需要為存量開發階段的到來做好準備。“歷史文化名城”、“文化生態保護區”和《非物質文化遺產法》等體現“區域性整體保護”原則的制度框架應當得到完善和強化。一方面使之成為規劃行為必須遵守的“上位”制度；另一方面，要賦予其以“牙齒”，使之能夠追究破壞者和失職的監管者的責任。而沒有這些資質的區域，也應該借鑒這些制度框架，建立自己的整體保護制度。

歷史街區的“更新”，還應該有一套確保民眾可以參與到規劃過程中去的制度。這里的民眾，既是本地居民，但由于歷史街區并不是本地居民獨有的財富，因此，其中更應該包括更廣大公眾的代表。他們的參與，既有助于避免武斷的決策，又能集思廣益，幫助良好的規劃變得更加成功，還能在“更新”之后，長期協助基層政府承擔社區治理和維護，并避免尋租——比如決定哪些店家具有最大的社區價值，可以接受房租補貼。他們既可以提供建議，也可以被賦予參與協商乃至表決的權利——雖然這可能聽起來會增加“交易成本”，但卻會有助于避免真實的成本被隱藏（比如由一群被清出避風塢的漁民默默承擔），或者被外部化（商業空間是打開了，但文化遺產被破壞了）。這種民眾對本地規劃過程的參與，在我們的鄰國，同樣追求經濟高速增長的日本，以“社區營造”之名得到了長期、深入的實踐，并因此保留了大量值得他們驕傲的文化風景，值得我們借鑒。

以上只是掛一漏萬，但如何用社會和文化制度來實現存量開發中的社會正義和文化保存，必須是“存量規劃”的課題。因為，我們固然需要經濟增長，但我們也要建設和諧社會、維護社會公平正義，留住已經消失得太多太快的鄉愁，不使自己淪為文化上的喪家之犬。城市規劃，無論在什么階段都離不開對兩個問題的追問——城市是誰的？城市是為了什么？